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序號 |
模式 |
內容 |
是否有運營 |
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1 |
委托運營 （O&M） |
是指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。 |
√ |
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2 |
管理合同 （MC） |
是指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式。合同期限一般不超過3年。 |
√ |
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3 |
建設-運營-移交（BOT） |
是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年 |
√ |
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4 |
建設-擁有-運營（BOO） |
由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。 |
√ |
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5 |
轉讓-運營-移交（TOT） |
是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。 |
√ |
2
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涉及“運營”的負面清單 |
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序號 |
問題 |
分析 |
能否入庫 |
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1 |
僅涉及工程建設，無運營內容 |
內容無“運營” |
× |
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2 |
采用BT模式實施 |
模式缺失“運營”環(huán)節(jié) |
× |
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3 |
未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制 |
付費機制未能與“運營”績效掛鉤 |
× |
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4 |
合作期內未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內政府支付壓力激增 |
“運營”的財務模型存在缺陷 |
× |
自92號文出臺后，社會各界對其有了各種各樣的解讀，其中關于運營和績效考核相關內容眾說紛紜，根據(jù)財政部專門發(fā)布的官方解釋，我們將92號“運營”內容的官方解讀匯總如下：
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序號 |
內容 |
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1 |
要求政府付費與項目績效考核結果掛鉤，強化項目產出績效對社會資本回報的激勵約束效果，防止政府對項目各項支出承擔無條件的支付義務，使PPP異化為拉長版BT。 |
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2 |
要求政府承擔的項目建設成本與運營成本均應根據(jù)績效考核結果進行支付，且建設成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應支付”的名義，提前鎖定政府對建設成本的無條件支付義務，弱化項目運營績效考核的約束力。 |
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3 |
要求政府付費應在項目合作期內連續(xù)、平滑安排，防止為多上項目將財政支出責任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力，同時也防止將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現(xiàn)早期退出。 |
3
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序號 |
第一種觀點 |
第二種觀點 |
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觀點 |
項目應當具有使用者付費內容 |
維護即運營 |
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內容 |
廣義上為了產生項目收益，會給很多項目強行加上使用者付費等內容，包括為道路市政建設加上廣告宣傳等內容，但是廣告宣傳產生的收益僅僅占項目極小的一部分。 |
許多從業(yè)者不再為項目加入使用者付費的內容，而是在BT模式的基礎上，拉長項目的回購年限，借用“可用性付費”的名義，增加項目維護內容，來開展PPP項目。 |
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分析 |
對于第一種觀點，認為PPP項目中的“運營”必須是包括使用者付費產生收益的，這相當于是將項目的經營和運營混為一談，如果采取第一種觀點，很多PPP項目從業(yè)者為了使項目包含“運營”內容，而為很多本質上沒有使用者付費的項目強行加入他們所謂的“運營”內容，這就會造成市政道路、學校、醫(yī)院等項目中加入廣告服務、餐飲等內容，一方面這些使用者付費內容并不是項目本質應當發(fā)揮的作用，也不是社會投資人的強項，甚至相關“使用者付費”內容的收入因為金額太小僅僅占項目極小的一部分，這會讓很多PPP項目參與者在投資決策時忽略這一部分，所以這種操作安排并不能使項目實現(xiàn)物有所值這一PPP項目的宗旨。 |
第二種觀點認為項目維護即為PPP項目中的“運營”，大的運營概念包含維護、維養(yǎng)、經營等，產生收益的可以說是經營，不產生收益的，比如說市政道路，里面還有對道路的維護維養(yǎng)，包括醫(yī)院、學校的項目，有對物業(yè)的維養(yǎng)，這些都屬于運營，但是如果直接借用“可用性付費”的名義將設施養(yǎng)護作為績效考核標的并與維護費的支付掛鉤，這種觀點明顯不可取，這將運營風險直接轉移給政府方，考核績效不能直接與項目本身的服務質量掛鉤，不能使社會資本方發(fā)揮最大的作用，難以真正提升為社會提供公共服務（產品）的質量。 |
4
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序號 |
模式 |
內容 |
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1 |
建設方即運營方 |
投標聯(lián)合體中的建設方即具有運營資質和運營經驗，并且招標文件中并未禁止該種安排，則項目進入運營期后，建設方同時也作為運營方； |
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2 |
建設方和運營方共同投標 |
投標時建設方和運營方共同組成聯(lián)合體，政府在招標文件中即要求具備運營資質和能力的運營方參與作為聯(lián)合體成員； |
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3 |
中標后選擇運營方 |
項目公司成立后重新通過公開合法途徑確定具有運營經驗和資質的運營單位。 |
在PPP項目的開展過程中，根據(jù)項目性質不同運營方的選擇方式也有所區(qū)別，對于專業(yè)化程度較低的項目，一般會采用市場化程度較高的競爭性方式確定運營方，在招標環(huán)節(jié)，可以要求具有相應資質的合規(guī)運營商作為聯(lián)合體參與投標，或者由項目公司以競爭性方式確定運營商；而對于機場、鐵路等具有壟斷性質的項目，專業(yè)運營商較少，可以將項目中專業(yè)化程度高、具有壟斷性質的運營內容直接指定給相應的實際運營方，通過合法合規(guī)的采購方式將相應運營商招選為項目共同投資主體或被委托的運營商。
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例一 |
某地垃圾中轉站PPP項目 |
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運營單位為聯(lián)合體牽頭方 |
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例二 |
某地體育服務綜合體 PPP項目 |
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運營單位為聯(lián)合體成員之一 |
1.本項目接受聯(lián)合體投標，聯(lián)合體成員不得超過 2 家，聯(lián)合體中必須為一家施工方和一家運營商， 且牽頭方必須為施工方，聯(lián)合體各成員方不得再以自己名義單獨或加入其他聯(lián)合體參加資格預審； 2.聯(lián)合體各方必須按資格預審文件中規(guī)定的格式簽訂聯(lián)合體協(xié)議，明確聯(lián)合體中各方的角色（運營商/施工方），以及各方的權利、義務、成員構成、出資比例（其中運營商出資比例不低于XX萬元）、職責分工等主要條款，在聯(lián)合體通過資格預審后不得改變，牽頭方為施工方不得改變； 3.聯(lián)合體資格認定：聯(lián)合體中施工方應同時滿足前述第 1項合規(guī)性、第 2項財務要求、第 3 項資質業(yè)績項下（1）條件；聯(lián)合體中運營方應同時滿足第1項合規(guī)性、第3項資質業(yè)績項下（2）條件。 |
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例三 |
某地市政基礎設施項目改造工程PPP項目 |
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中標后項目公司另行選擇運營單位需經過實施機構同意 |
本項目采取“建設-運營-移交”（BOT）的方式運作。政府方和中標社會資本共同出資成立項目公司，由項目公司在授權的合作期限內具體負責本項目的投資、融資、建設、運營維護等相關事宜， 項目運營：自單項工程竣工驗收合格之日起進入運營期；項目公司負責本項目的運營。如項目公司交由其他專業(yè)運營單位運營維護的，須有相應資質并報項目實施機構審批同意。在項目運營中引進市場競爭機制并建立相對完善的公司治理結構，以提高項目的運營效率。項目公司的運營中發(fā)揮合作雙方的優(yōu)勢，乙方作為出資方負責公司的經營運作，政府方承擔相應的協(xié)調、監(jiān)管責任。 |
可以看出，在運營為核心的PPP項目中，政府方越來越重視運營在項目中發(fā)揮的作用，所以在招標文件中有些會著重引進運營方作為聯(lián)合體成員甚至是牽頭方，在一些十分重視PPP的項目中，雖然聯(lián)合體中的牽頭方要求是建設方，但是在項目前期的實際磋商中，建設方和政府方會著重考慮運營方的訴求和實際情況，運營主體也成為另一種意義上的“牽頭方”。同時，即使在采取最傳統(tǒng)的“建設-運營-移交”（BOT）方式運作中，如果項目由其他運營單位進行運營的，也要嚴格經過實施機構的審批同意。
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序號 |
回報機制 |
內容 |
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1 |
政府付費（Government Payment） |
指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費。通常用于不直接向最終用戶提供服務的終端型基礎設施和公用事業(yè)項目，如市政污水處理、垃圾焚燒發(fā)電、水源凈化，或市政道路等不具備收益性的項目。政府付費的依據(jù)主要是設施可用性、產品和服務使用量和質量等要素。 |
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2 |
使用者付費（User Charges） |
指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。通常用于可經營系數(shù)較高、財務效益良好、直接向最終用戶提供服務的基礎設施和公用事業(yè)項目，如市政供水、城市管道燃氣、高速公路等。項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。 |
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3 |
可行性缺口補助（Viability Gap Funding，簡稱VGF） |
指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。通常用于可經營性系數(shù)較低、財務效益欠佳、直接向最終用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的項目，如醫(yī)院、學校、文化及體育場館、保障房等。 |
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文件名稱 |
文號 |
關于“運營”主要內容 |
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1. 《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》 |
財金〔2014〕113號
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風險分配基本框架：原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。 |
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2. 《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（附：《PPP項目合同指南(試行)》） |
財金〔2014〕156號 |
合同指南第二章第八節(jié)項目的運營：在PPP項目中，項目的運營不僅關系到公共產品或服務的供給效率和質量，而且關系到項目公司的收入，因此對于政府方和項目公司而言都非常關鍵。有關項目運營的條款通常包括開始運營的時間和條件、運營期間的權利與義務以及政府方和公眾對項目運營的監(jiān)督等內容。 |
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3. 《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（附件：《政府和社會資本合作項目通用合同指南》） |
發(fā)改投資〔2014〕2724號 |
加強工程質量、運營標準的全程監(jiān)督。對公共產品和服務的數(shù)量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據(jù)。項目實施結束后，可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進行后評價，評價結果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。 |
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4. 《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》 |
六部委2015年第25號令 |
第四十三條：實施機構應當根據(jù)特許經營協(xié)議，定期對特 許經營項目建設運營情況進行監(jiān)測分析，會同有關部門進行績效 評價，并建立根據(jù)績效評價結果、按照特許經營協(xié)議約定對價格或財政補貼進行調整的機制，保障所提供公共產品或公共服務的 質量和效率。 |
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5. 《PPP物有所值評價指引（試行）》 |
財金〔2015〕167號 |
第十一條 定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。 第十二條 全生命周期整合程度指標主要考核在項目全生命周期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環(huán)節(jié)能否實現(xiàn)長期、充分整合。 第十四條 績效導向與鼓勵創(chuàng)新指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數(shù)量、質量和效率為導向的績效標準和監(jiān)管機制，是否落實節(jié)能環(huán)保、支持本國產業(yè)等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創(chuàng)新。 第十九條 補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規(guī)模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。 |
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6. 《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》 |
財金〔2016〕92號 |
第十七條 PPP項目合同審核時，應當對照項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告及采購文件，檢查合同內容是否發(fā)生實質性變更，并重點審核合同是否滿足以下要求：…（四）合同應當根據(jù)項目基準成本和項目資本金財務內部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項目的補貼或收費定價基準。項目收入基準以外的運營風險由項目公司承擔… 第二十六條 社會資本方違反PPP項目合同約定，導致項目運行狀況惡化，危及國家安全和重大公共利益，或嚴重影響公共產品和服務持續(xù)穩(wěn)定供給的，本級人民政府有權指定項目實施機構或其他機構臨時接管項目，直至項目恢復正常經營或提前終止。臨時接管項目所產生的一切費用，根據(jù)合作協(xié)議約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。 |
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7. 《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》 |
發(fā)改投資〔2016〕2231號 |
第十九條 運營績效評價PPP項目合同中應包含PPP項目運營服務績效標準。項目實施機構應會同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項目合同約定，定期對項目運營服務進行績效評價，績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)。 第二十條 項目臨時接管和提前終止 在PPP項目合作期限內，如出現(xiàn)重大違約或者不可抗力導致項目運營持續(xù)惡化，危及公共安全或重大公共利益時，政府要及時采取應對措施，必要時可指定項目實施機構等臨時接管項目，切實保障公共安全和重大公共利益，直至項目恢復正常運營。不能恢復正常運營的，要提前終止，并按PPP合同約定妥善做好后續(xù)工作。 |
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8. 《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》 |
財辦金〔2017〕92號 |
不適宜采用PPP模式實施：僅涉及工程建設，無運營內容的 未建立按效付費機制：通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。 |
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9. 《收費公路政府和社會資本合作操作指南》 |
交辦財審〔2017〕173號 |
第四章第三節(jié) 項目運營 第三十七條 項目公司或社會資本方要根據(jù)有關法律、行政法規(guī)、標準規(guī)范和收費公路PPP項目合同，對收費公路及其沿線設施進行日常檢查、運營、維護，保證收費公路處于良好的技術狀態(tài)，為社會公眾提供安全便捷、暢通高效、綠色智能的公共服務。 第三十九條 交通運輸主管部門或項目實施機構應根據(jù)收費公路PPP項目合同中的運營服務績效標準和考核辦法，定期對項目運營服務進行績效評價，績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)。 |
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