作為十八屆三中全會的重要成果之一，PPP無疑是過去三年基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域人氣最高的投融資模式。但時至今日，在金融業(yè)嚴守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，以及財政系統(tǒng)嚴格做好地方和國企債務(wù)管理的多重施壓下，PPP也快速“冷卻”，從較為“狂野”的發(fā)展模式走向了高質(zhì)量發(fā)展的“下半場”。不過，雖然PPP行業(yè)熱度正在減弱，但因其是地方政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)主要手段之一，且整體的科學(xué)管理模式已基本建立完成，所以PPP這項工具必然不會被政府或市場擱置，不過，可以預(yù)見的是，其在下一階段不會再像此前一樣具有“普遍適用性”，而會具有更為理性的立項過程，更為嚴謹?shù)耐顿Y決策等特征。

 

　　不過，當前，礙于傳統(tǒng)行業(yè)從業(yè)人員對于投融資知識的欠缺，以及對于新模式參與方關(guān)系的不了解，在介入項目時仍會被PPP復(fù)雜的外衣弄得不知所措，多地也存在建設(shè)方被地方政府用假PPP項目欺騙的現(xiàn)象。也有許多PPP項目雖然通過地方各部門的批準設(shè)立成功，但是之后卻因種種問題而導(dǎo)致項目無法繼續(xù)推進下去——比如地方政府財政承受能力無法覆蓋針對PPP項目的補貼支出，社會資本因參與了非入庫或已退庫的PPP項目而無法獲得地方財政補貼的兌現(xiàn)……這些原因都會致使PPP項目無法順利執(zhí)行，對地方政府、對社會資本都是利益的直接損害。故而，為了能夠讓各方PPP項目參與者更為明晰PPP的規(guī)范化要求，且找到合理的政策依據(jù)，我們特別對迄今為止最新的有關(guān)PPP規(guī)范管理的政策做了梳理，以通過簡明扼要的方式傳達PPP框架下的項目構(gòu)建標準。

 

1

 

召喚PPP的“43號文”——《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（發(fā)布日期：2014年10月2日）

 

“43號文”或許是PPP界最常聽到一個政策名稱，該文件在要求地方政府必須加強債務(wù)管理，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)的同時，特別提出：鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。因為該文件是十八屆三中全會之后首個明確PPP作用的政策文件，所以也被很多人看作是本輪PPP大力推進的開端。在PPP規(guī)范化管理方面該政策也是再次重點強調(diào)了PPP相關(guān)補貼應(yīng)與地方債務(wù)采用相類似的管理模式，即提出：需將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。

 

2

 

首提PPP管理框架的文件——《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（發(fā)布日期：2014年9月24日）

 

從時間上看，該《通知》與“43號文”幾乎同時提出，兩者可視作是中央力推PPP模式的組合拳。從內(nèi)容上來看，其完善歸納了我國當前退出PPP模式的主要意義，即：推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。并且給出了較為合理并沿用至今的管理范式，包括：（一）積極穩(wěn)妥做好項目示范工作：開展項目示范，確定示范項目范圍，加強示范項目指導(dǎo)，完善項目支持政策；（二）切實有效履行財政管理職能：著力提高財政管理能力，認真做好項目評估論證，規(guī)范選擇項目合作伙伴，細化完善項目合同文本，完善項目財政補貼管理，健全債務(wù)風(fēng)險管理機制，穩(wěn)步開展項目績效評價；（三）加強組織和能力建設(shè)：推動設(shè)立專門機構(gòu)，持續(xù)開展能力建設(shè)，強化工作組織領(lǐng)導(dǎo)?？梢?，PPP模式在短短三年內(nèi)便能承接地方提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的主要任務(wù)，發(fā)展出比政府采購、城投代建等傳統(tǒng)提供模式更為完善的信息管理系統(tǒng)，并建立了系統(tǒng)、穩(wěn)步運作的投融資體系，管理層早期策劃的該管理框架功不可沒。

 

3

 

首次為“中國式PPP”做出定義的文件——《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（發(fā)布日期：2014年12月4日）

 

該《指南》的一大亮點就是首度為我國經(jīng)濟環(huán)境下的“社會資本”做出了定義，即：本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)——當然，因國家有進一步加大PPP市場活躍度的需求，后又在2015年的“42號文件”中為平臺公司“解禁”，即提出：大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。此外，該《指南》還首次繪制了PPP全生命周期工作流程圖（圖1-1），為PPP項目的運作提供了有力的參考標準。

 

圖1-1  政府和社會資本合作項目操作流程圖

 

4

 

PPP項目規(guī)范管理的先行者——《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)布日期：2014年12月4日）

 

該《指導(dǎo)意見》與財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》同日發(fā)布，是PPP領(lǐng)域首個提出全面規(guī)范化管理的文件。文件提出PPP適用項目范圍及操作模式，同時提出了“建立健全政府和社會資本合作的工作機制”和“加強政府和社會資本合作項目的規(guī)范管理”等要求，并且首度提出了一個較為標準的合同模板——《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。綜合來看，該文件的許多分類和操作要求具有很強的指導(dǎo)價值，財政部日后建立的PPP綜合信息平臺和PPP項目信息管理機制與該《指導(dǎo)意見》也有許多相似之處。

 

5

 

為PPP設(shè)計專屬采購模式的政策——《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（發(fā)布日期：2014年12月31日）

 

該文件首次以“政府和社會資本合作項目”為主語提出政府采購PPP項目的管理要求。同時，該文件與同期發(fā)布的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》一同為PPP模式的社會資本方確定提供了創(chuàng)新的操作方法，即競爭性磋商。但根據(jù)各地的實際運用情況，若PPP項目的采購遵循此《管理辦法》的框架，那以往特許經(jīng)營項目的“兩標并一標”操作模式在一定上會受到阻礙——2012年2月1日起施行的《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條已說明可以不進行招標的情況包含：已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供——依據(jù)此條例，包含建設(shè)單位的社會資本方只要通過公開招標的方式取得項目，即可在未來由社會資本方內(nèi)的建設(shè)單位直接承擔(dān)項目的建設(shè)工作，即實現(xiàn)“兩標并一標”。但因為該《采購管理辦法》的出臺，使得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目究竟是否應(yīng)以特許經(jīng)營項目的規(guī)范進行招標成為了爭議，故而PPP項目的采購管理的最合理模式也有賴于未來“PPP法”的出臺加以理清。

 

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明確PPP項目利益相關(guān)方法律關(guān)系的文件——《PPP項目合同指南》（發(fā)布日期：2015年1月19日）

 

該《指南》首度明確了PPP參與方和PPP合同體系的基本構(gòu)成（圖1-2），在詳細解釋了PPP合同的主要內(nèi)容之基礎(chǔ)上對不同付費機制下的核心要素和不同行業(yè)下的特定條款亦進行了說明——發(fā)改委在2014年12月4日發(fā)布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》從內(nèi)容上看僅是一個較為標準的合同模板，對于各條內(nèi)容的詳解還需參考財政部的指南。同時，該指南也首度對政府方參與PPP項目公司的參股比例做了相應(yīng)的規(guī)定，即：項目公司是依法設(shè)立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營實體。對SPV項目公司可以由社會資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會資本共同出資設(shè)立。但政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當?shù)陀?0%、且不具有實際控制力及管理權(quán)。

 

圖1-2  PPP項目基本合同體系

 

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約束政府發(fā)起PPP項目總投資金額的文件——《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（發(fā)布時間：2015年4月14日）

 

如前所述，“財政承受能力論證報告”與“物有所值評價報告”一樣，是PPP項目立項與保證順利實施的重要文件——正如該《指引》文件中所強調(diào)的：財政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應(yīng)當在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。所以客觀評估財政承受能力對于PPP項目和政府方、社會資本方而言都是控制風(fēng)險的有力手段之一。從技術(shù)層面看，本《指引》明確給出了政府在PPP項目中需要承擔(dān)經(jīng)費的范圍，主要包括：股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。同時，也給出了各項工作的經(jīng)費支出計算方式，并要求每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%，為財政承受能力論證做出了統(tǒng)一的標準與規(guī)范，也令社會資本方的相關(guān)項目負責(zé)人在知曉地方財政收入和已執(zhí)行PPP項目總量的情況下快速判斷設(shè)立新PPP項目的可行性和回款風(fēng)險。

 

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迄今為止最為全面的PPP管理辦法——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)布時間：2015年4月27日）

 

該《管理辦法》由發(fā)改委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行六部委聯(lián)合發(fā)布，是目前關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理的效力層級最高的規(guī)范，對于規(guī)范開展PPP項目具有重要意義，管理辦法包括特許經(jīng)營的概念、原則、特許經(jīng)營協(xié)議訂立、履行、變更和終止、監(jiān)督管理和公共利益保障、爭議解決、法律責(zé)任等內(nèi)容。整體來看，已覆蓋了特許經(jīng)營范疇下的項目全生命周期管理的重要要素，但因為該《管理辦法》并非以“政府與社會資本合作項目”為主要討論對象，故而其對于除特許經(jīng)營項目之外的PPP項目缺乏了些許指導(dǎo)意義。同時，將其與財政部年初發(fā)布的《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》對比來看，也出現(xiàn)了諸多不同之處，比如《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》要求：政府和社會資本合作期限應(yīng)當根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品、服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，一般不少于25年。而《管理辦法》中并未要求最短年限，而是寫到：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等因素確定，最長不超過30年——從實踐來看，社會資本自然會更傾向于“最長不超過30年”的規(guī)定。因兩者都是未來將要落地的“PPP法”的重要參考文件，所以兩者的合理互補也是未來PPP領(lǐng)域政策改革的重要方向。但從目前來看，還是以借鑒“已落地”文件為主。

 

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提出PPP項目土地使用方式的政策——《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（發(fā)布日期：2015年5月19日）

 

盡管近年來國家對地方政府以土地抵押形式進行融資做了層層限制，但是2015年的“42號文件”（即本《指導(dǎo)意見》）還是在土地政策方面特別為PPP留下了余地——公共部門的土地仍可通過劃撥或租賃給社會資本方的方式用于PPP項目的建設(shè)，項目建成后可將項目用于抵押獲得融資。相關(guān)規(guī)定如下：實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。但是，土地的劃撥和租賃必須基于PPP項目立項的基礎(chǔ)之上。由此可見，土地的直接融資雖然被限制了，但通過PPP項目的合作，土地的價值依然可以間接變現(xiàn)。

 

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確定PPP領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資最低資本金的制度——《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（發(fā)布時間：2015年9月14日）

 

該文件是繼1996年的《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》和2009年的《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》之后有關(guān)固定資產(chǎn)投資項目資本金投資比例的最新規(guī)定。其中，有關(guān)PPP領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資項目的最低資本金比例調(diào)整方案大致如下：城市和交通基礎(chǔ)設(shè)施項目：城市軌道交通項目由25%調(diào)整為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運、機場項目由30%調(diào)整為25%，鐵路、公路項目由25%調(diào)整為20%。房地產(chǎn)開發(fā)項目：保障性住房和普通商品住房項目維持20%不變，其他項目由30%調(diào)整為25%。而在產(chǎn)能過剩行業(yè)、非綠色發(fā)展行業(yè)，固定資產(chǎn)投資最低資本金比例維持不變，在全國范圍內(nèi)降杠桿、控制系統(tǒng)性風(fēng)險的大環(huán)境下，PPP依然得到了“加杠桿”的許可，從中可以看到國家對于大力推進PPP的決心與支持。

 

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首度明確PPP以獎代補政策的文件——《關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》（發(fā)布日期2015年12月8日）

 

該《通知》明確提出：對中央財政PPP示范項目中的新建項目，財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后，按照項目投資規(guī)模給予一定獎勵。其中，投資規(guī)模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。獎勵資金由財政部門統(tǒng)籌用于項目全生命周期過程中的各項財政支出，主要包括項目前期費用補助、運營補貼等。對符合條件、規(guī)范實施的轉(zhuǎn)型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，財政部將在擇優(yōu)評選后，按照項目轉(zhuǎn)型實際化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的2%給予獎勵，獎勵資金納入相關(guān)融資平臺公司收入統(tǒng)一核算。享受獎勵資金支持的存量項目，其地方政府存量債務(wù)應(yīng)通過合同條款明確地轉(zhuǎn)移至項目公司或社會資本合作方，化債安排可行、交易成本合理、社會資本收益適度。中央財政PPP示范項目中的存量項目，優(yōu)先享受獎勵資金支持。該《通知》十分完整地說明了PPP項目的獎勵范圍，同時，以上內(nèi)容也放入了2016年9月28日發(fā)布的《普惠金融發(fā)展專項資金管理辦法》做了再次強調(diào)。從中可見國家希望能夠藉由優(yōu)質(zhì)PPP項目帶動社會資本參與熱情并鼓勵地方政府通過創(chuàng)新發(fā)展、引入PPP模式化解地方債務(wù)的明確意圖。

 

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完整提出物有所值評價核心要素的教程——《PPP物有所值評價指引（試行）》（發(fā)布時間：2015年12月28日）

 

物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務(wù)項目的一種評價方法，主要在項目識別和準備階段進行操作，包括定性評價和定量評價。其與工程項目的可行性研究報告有一定的相似性，但不同之處在于PPP模式下政府方凈成本的現(xiàn)值需與公共部門比較值進行比較，唯有前者低于或等于后者的時候，才視其通過物有所值評價，可以采用PPP模式進行建設(shè)。“物有所值評價報告”、“財政承受能力論證報告”、“PPP項目實施方案”是PPP項目立項的三個必要文件，但是一直以來，物有所值評價任意性較大，對于定性評估和定量評估的范式也沒有定論。故而，為了參與PPP項目立項工作的相關(guān)人員可以藉由更為系統(tǒng)化的物有所值評估方法確定PPP項目物有所值與否，財政部特別編寫了本《指引》。從文件內(nèi)容看，該《指引》站在技術(shù)的角度為定性評價和定量評價給出了完善的方案——如本《指引》首度指出了物有所值定性評價指標包括：全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性六項基本評價指標，以及部分補充指標。PPP項目運作相關(guān)人員可以在該《指引》的指導(dǎo)下結(jié)合既有案例編制好新項目的物有所值評價報告，對于新加入PPP領(lǐng)域的工程相關(guān)人員而言，本文件也是提升其PPP項目認識能力的良好教程。

 

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在此文件發(fā)布之后，PPP有了自己的項目大數(shù)據(jù)庫——《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（發(fā)布日期2015年12月28日）

 

2015年12月29日，財政部正式發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》，宣告著PPP項目庫管理正式走向大數(shù)據(jù)時代。雖然在此之前發(fā)改委投資研究所聯(lián)合中國擬在建項目網(wǎng)建立了一個名為“PPP熱點”的PPP項目統(tǒng)計網(wǎng)站，每日會更新各地的PPP項目推出、簽約情況，但是其所列項目的信息未經(jīng)由統(tǒng)一的標準進行管理，而財政部“PPP綜合信息平臺”針對全國各地PPP項目的簽約情況、項目進程做到了最真實、即時的跟蹤，讓社會資本可以根據(jù)客觀的數(shù)據(jù)、詳實的信息、完善的大數(shù)據(jù)服務(wù)，選擇出更為有價值的投資機遇。

 

此外，財政部此《通知》的附件《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行規(guī)程》中還明確提出了：國家級和省級示范項目、各地PPP年度規(guī)劃和中期規(guī)劃項目均需從綜合信息平臺的項目庫中篩選和識別。未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任。此舉實為將財政支持作為手段，為PPP項目做了等級劃分。在本平臺上線之后，平臺外的PPP項目在得不到財政支持以保障投資安全的情況下，社會資本已逐漸開始避而遠之，同時，結(jié)合中國證券投資基金業(yè)協(xié)會在2014年12月發(fā)布的《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負面清單指引》和證監(jiān)會的相關(guān)說明來看，PPP項目入庫與否也成為是否有資格發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的重要標準之一，所以，可以看到未來政府補貼管理政策、金融產(chǎn)品創(chuàng)新政策還會繼續(xù)向著入庫項目傾斜。

 

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財政資金政府產(chǎn)業(yè)基金的首個“設(shè)計稿”——《財政部關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)布日期2016年2月16日）

 

依據(jù)我國的財政管理體制和預(yù)算體制，政府性基金的相關(guān)投資是既有的存在，當然，政府性基金的合理投資模式也一直是中央和各地基金積極探索的課題。該《指導(dǎo)意見》首度提出財政資金注資政府產(chǎn)業(yè)基金的整體運作模式，以切實解決市場問題和政府投資效益最大化為出發(fā)點，充分結(jié)合市場中其他產(chǎn)業(yè)基金的運作模式提出：設(shè)立市場化的基金實體；建立多元化的出資結(jié)構(gòu)；堅持專業(yè)化投資運營；以及建立適時退出機制。并對地方財政切實履行出資人職責(zé)給出了實質(zhì)性的方案和約束。

 

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為BT模式、明股實債再上“緊箍咒”的一個通知——《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（發(fā)布日期2016年5月30日）

 

該文件由財政部和發(fā)改委共同提出，在對PPP模式進一步發(fā)展進行鼓勵的大方向下，著重提出了：要堅決杜絕各種非理性擔(dān)保或承諾、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資。緊隨其后，財政部在《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》中也已明確提出：（PPP示范項目評審）對采用建設(shè)-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，將不予受理。所以BT、明股實債的融資模式究竟能走多遠？未來是否可以作為低風(fēng)險的基建項目投資模式繼續(xù)存在？（在一定程度上取決于市場資產(chǎn)配置需求和國家意志），我們在靜待政策變化的同時，也要注意防范此類項目的回款風(fēng)險。

 

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給出未來PPP “入門標準”的文件——《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（發(fā)布日期2016年6月8日）

 

此文件發(fā)布于2016年6月，雖然發(fā)布在國務(wù)院決定“公共服務(wù)PPP項目將由財政部主管、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目將由發(fā)改委主管”的7月7國務(wù)院常務(wù)會議之前，但是文件中已寫明了示范項目將限定于“適宜采用PPP模式的公共服務(wù)領(lǐng)域”——若排除財政部事先已了解到國務(wù)院的決定，此門檻的設(shè)置所傳達出的含義便是：因傳統(tǒng)基建項目缺乏必要的經(jīng)營性現(xiàn)金流，加上財政部、發(fā)改委等部門對于明股實債和BT模式的限制，所以未來無自身收費能力的傳統(tǒng)基建項目將漸漸排除在PPP的范疇之外。此外，該文件再次明確：低于10年；采用建設(shè)-移交（BT）方式的項目；或通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，將不納入PPP示范項目范疇。整體而言，社會資本方和金融機構(gòu)如要保證所投資的項目在未來可以盡量“安全”，那必然需要多參考當前為示范項目所定下的入門標準。

 

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首次提出“強制采用PPP模式”的文件——《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（發(fā)布日期2016年10月11日）

 

在國務(wù)院提出財政部主管公共服務(wù)PPP項目、發(fā)改委主管傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目之后，財政部在發(fā)改委發(fā)布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》之后發(fā)布了針對公共服務(wù)領(lǐng)域繼續(xù)深入推進PPP模式的工作方針。除了一些綱領(lǐng)性的描述之外，本通知的一大“亮點”便是首次提出了要在個別公共服務(wù)領(lǐng)域進行強制型PPP試點——在中央財政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應(yīng)用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設(shè)資金補助。從中可見財政層面希望通過項目市場化來緩解地方整體財政壓力的的政策思路。隨后，財政部、住建部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部于2017年7月1日又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，對該思路進行了再次地明確與內(nèi)容補充。

 

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迄今為止內(nèi)容最全的PPP操作手冊——《PPP項目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》（發(fā)布日期2016年10月13日）

 

該文件由中國資產(chǎn)評估協(xié)會出品。整體來看，中評協(xié)在組織相關(guān)文件內(nèi)容時還是做到了以中立、融合的模式進行編寫。但因該協(xié)會仍由財政部主管，所以在PPP項目的操作流程設(shè)置和領(lǐng)域分類上還是參考了財政部的標準——如文件在第一章寫道：適宜采用PPP模式的項目一般屬于能源、交通運輸、市政公用、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域，具體分為五類：一是交通運輸，包括公路、橋梁隧道、鐵路、民航、水運、公交系統(tǒng)、物流系統(tǒng)等。二是市政公用事業(yè)，包括軌道交通、停車場、地下綜合管廊、海綿城市建設(shè)、城市黑臭水體整治、市政路橋、供水、排水及污水處理、供氣、供熱、供電、園林綠化、垃圾處理、農(nóng)村污水垃圾治理等。三是綜合開發(fā)，包括城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、環(huán)境綜合治理、保障性安居工程、智慧城市等。四是農(nóng)林水利與環(huán)境保護，包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；大氣、水、土壤等環(huán)境污染防治；濕地、森林、海洋等生態(tài)保護等。五是社會事業(yè)與其他，包括教育、科技、文化、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。該分類方法就與財政部此前出臺的《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》的內(nèi)容如出一轍。

 

但在對財政部評審PPP相關(guān)的基本文件進行內(nèi)容詳解和工作流程梳理的基礎(chǔ)上，該文件的最大亮點在于首次根據(jù)PPP項目的實際執(zhí)行經(jīng)驗總結(jié)了項目盡職調(diào)查、中期評估、績效評價、實施過程中評估的操作要求和工作流程，為PPP項目在運營期的相關(guān)工作給出了較好的指導(dǎo)意見。是首次完整給出PPP工作流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)對方案的指引性文件，是參與PPP項目的業(yè)務(wù)人員值得深入研習(xí)的一份教材。

 

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詳談PPP項目財政監(jiān)督管理辦法的部門規(guī)章——《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（發(fā)布日期2016年10月20日）

 

該文件主要從項目識別論證、項目政府采購管理、項目財政預(yù)算管理、項目資產(chǎn)負債管理、監(jiān)督管理五大模塊來構(gòu)建PPP項目的財政支持管理體系。其中在“監(jiān)督管理”方面該《管理辦法》系統(tǒng)地提出了財政方面針對PPP的管理措施，其中包括：嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務(wù)；項目實施不得采用建設(shè)-移交方式；不得在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府指定的其他機構(gòu)對社會資本方股東的股權(quán)進行回購安排；不得將當期政府購買服務(wù)支出代替PPP項目中長期的支付責(zé)任；做好PPP項目全生命周期信息公開工作，保障公眾知情權(quán)；財政部門信息公開內(nèi)容包括本級PPP項目目錄、本級人大批準的政府對PPP項目的財政預(yù)算、執(zhí)行及決算情況等。這些內(nèi)容預(yù)計將會很快進入執(zhí)行階段，從目前金融機構(gòu)的反應(yīng)來看，“明股實債”的項目投資模式已越來越不受認可，預(yù)計中期來看，當前多數(shù)PPP項目將會面臨融資困境。

 

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真正嘗試“簡化”的PPP管理文件——《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》（發(fā)布日期2016年10月27日）

 

在國務(wù)院7月7日的常務(wù)會議中提出“政府和社會資本合作需推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，減少和簡化不必要的審批。”之后，發(fā)改委便通過此項《工作導(dǎo)則》對中央的提出的工作精神做出了回應(yīng)。在該文件中，發(fā)改委首提：為提高工作效率，對于一般性政府投資項目，各地可在可行性研究報告中包括PPP項目實施專章，內(nèi)容可以適當簡化，不再單獨編寫PPP項目實施方案?？尚行匝芯繄蟾鎸徟?，實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準的可行性研究報告有關(guān)要求，完善并確定PPP項目實施方案。并且，作為服務(wù)配套，發(fā)改委在文件中還提出：鼓勵地方政府建立PPP項目實施方案聯(lián)審機制。按照“多評合一，統(tǒng)一評審”的要求，由發(fā)展改革部門和有關(guān)行業(yè)主管部門牽頭，會同項目涉及到的財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關(guān)部門，對PPP項目實施方案進行聯(lián)合評審。必要時可先組織相關(guān)專家進行評議或委托第三方專業(yè)機構(gòu)出具評估意見，然后再進行聯(lián)合評審。一般性政府投資項目可行性研究報告中的PPP項目實施專章，可結(jié)合可行性研究報告審批一并審查。當然，因該簡化流程涉及到財政等多個部門，故而最終是否能夠順利實施還有待各部門間的協(xié)商。

 

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首次明確項目加土地可合并獲取的文件——《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》（發(fā)布日期2016年11月1日）

 

該《指引》較為全面地說明了各項產(chǎn)業(yè)用地政策，針對PPP項目拿地的支持，該文件強調(diào)：根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號）、《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號），下列情形可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實施：（一）采用政府和社會資本合作方式實施項目建設(shè)時，相關(guān)用地需要有償使用的；（二）通過招標方式確定新建鐵路項目投資主體和土地綜合開發(fā)權(quán)中標人的；（三）政府將收回和征收的歷史遺留損毀土地復(fù)墾并用于旅游項目建設(shè)的。以合并競爭方式確定項目投資主體和用地者的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)依法獨立履行編制供地方案、簽訂供應(yīng)合同和實施用地供后監(jiān)管等法定職責(zé)。這便基本消除了PPP項目拿到項目、拿不到地的尷尬局面，為社會資本保障了可利用項目資源的合理獲取。

 

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PPP投資不可忽視的稅收相關(guān)文件——《關(guān)于明確金融 房地產(chǎn)開發(fā) 教育輔助服務(wù)等增值稅政策的通知》（發(fā)布日期2016年12月22日）

 

2016年12月22日，財政部、國家稅務(wù)總局出臺的《關(guān)于明確金融房地產(chǎn)開發(fā)教育輔助服務(wù)等增值稅政策的通知》首度提出：資管產(chǎn)品運營過程中發(fā)生的增值稅應(yīng)稅行為，以資管產(chǎn)品管理人為增值稅納稅人。這也是財政部、國家稅務(wù)總局繼金融商品轉(zhuǎn)讓、貸款服務(wù)、直接收費金融服務(wù)、保險服務(wù)和同業(yè)業(yè)務(wù)納入營改增范疇之后對金融行業(yè)高占比業(yè)務(wù)的進一步覆蓋。

 

　　在目前的PPP投融資領(lǐng)域，資方在介入PPP項目公司資本金的時候，通常都是以各類資管產(chǎn)品為主要通道，最常見的就是銀行理財資金借以信托的通道，各類合格投資者借由私募基金的通道進行參與等等。這其中不乏有許多環(huán)節(jié)是向最終資方保證固定收益的，比如產(chǎn)業(yè)基金發(fā)起方對優(yōu)先級資金作出的固定收益承諾，或是銀行理財端吸收理財資金時向客戶作出的保本保息承諾。依照《通知》的相關(guān)規(guī)定，金融商品持有期間（含到期）取得的非保本的上述收益,不屬于利息或利息性質(zhì)的收入，不征收增值稅，而合同中明確承諾到期本金可全部收回的投資收益的資管產(chǎn)品將按照《營業(yè)稅改征增值稅試點實施辦法》將利息所得依6%的服務(wù)類稅率繳納增值稅，根據(jù)目前的PPP項目收益來看，資本金部分計稅后的融資成本將至少上浮0.4%，項目整體融資成本將上漲至少0.1%。

 

　　依據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局于2017年1月6日發(fā)布的《關(guān)于資管產(chǎn)品增值稅政策有關(guān)問題的補充通知》中所述：2017年7月1日（含）以后，資管產(chǎn)品運營過程中發(fā)生的增值稅應(yīng)稅行為，以資管產(chǎn)品管理人為增值稅納稅人，按照現(xiàn)行規(guī)定繳納增值稅。屆時資管行業(yè)的費率必然將被動上調(diào)，而從PPP項目“長線投資”屬性來看，或許目前進入融資期的PPP項目就要將相關(guān)應(yīng)稅項目對應(yīng)的成本納入商議范疇了。

 

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發(fā)改委、證監(jiān)會首度聯(lián)合推進PPP資產(chǎn)證券化規(guī)范工作——《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)布日期2016年12月26日）

 

雖然證監(jiān)會早在2014年12月發(fā)布《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負面清單指引》時便給予了PPP項目發(fā)展資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的法定權(quán)利——該《負面清單》明確指出：以地方政府為直接或間接債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)不得進行資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。但地方政府按照事先公開的收益約定規(guī)則，在政府與社會資本合作模式（PPP）下應(yīng)當支付或承擔(dān)的財政補貼除外。不過，發(fā)改委此番聯(lián)合證監(jiān)會再度明確PPP資產(chǎn)證券化的體系可謂是將此項工作往深處又推進了一步。

 

在新的資產(chǎn)證券化推進政策中，發(fā)改委以標準PPP合同簽約后已建成,并已穩(wěn)健運營兩年以上,且原始權(quán)益人信用穩(wěn)健,內(nèi)部控制制度健全,具有持續(xù)經(jīng)營能力為基本門檻，要求各省級發(fā)展改革委于2017年2月17日前推薦1－3個適合進行證券化融資的PPP項目。待此流程完成后，發(fā)改委便可以根據(jù)這些案例提煉出更為標準的PPP項目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)操作規(guī)范，并指導(dǎo)其他項目有序開展資產(chǎn)證券化融資流程。

 

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為PPP資金來源打開更多可能性的文件——《國務(wù)院關(guān)于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》（發(fā)布日期2016年12月26日）

 

因PPP項目投資大、回報率低、資金占用期限長，使得國內(nèi)民間資金對PPP項目，尤其是股權(quán)部分參與度一直很低。為PPP行業(yè)找到合適的補充資金已然成為了各相關(guān)管理部門極力想要解決的重要問題。此番在中央主導(dǎo)下出臺的《通知》，在人民幣國際化的大背景下恰到好處地為PPP各參與方提供了合理的外資引導(dǎo)思路。

 

該《通知》由大到小，在全面設(shè)計外資引入戰(zhàn)略的同時提出了20項具體措施。針對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域特別提出：支持外資依法依規(guī)以特許經(jīng)營方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括能源、交通、水利、環(huán)保、市政公用工程等。相關(guān)支持政策同等適用于外資特許經(jīng)營項目建設(shè)運營。并要求國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、人民銀行等部委需通力合作。目前各部委相關(guān)部門和國內(nèi)金融單位也在和境外金融機構(gòu)進行接洽和研討，預(yù)計相關(guān)方案和試點也將在年內(nèi)展開。

 

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中央將PPP納入政務(wù)誠信建設(shè)重點領(lǐng)域重要文件——《國務(wù)院關(guān)于加強政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)布日期2016年12月30日）

 

從本輪PPP推廣之初，政府的信用風(fēng)險就被視為不可忽視重要風(fēng)險，這一方面因為在過去的PPP實踐中，已出現(xiàn)了諸如“刺桐大橋”、“長春匯津污水處理廠”等因政府方違約而導(dǎo)致項目不歡而散的案例；另一方面也因我國地方政府一直以來都有“當朝不管前朝事”的傳統(tǒng)，即換屆后對于上一屆政府簽署的協(xié)議、作出的承諾容易“不上心”。而國務(wù)院此番文件的出臺正是對地方政府誠信體系的一個有效規(guī)范。針對PPP項目，該《指導(dǎo)意見》特別要求：加強政府和社會資本合作領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)。強化政府有關(guān)部門責(zé)任，建立政府和社會資本合作失信違約記錄。明確政府和社會資本合作項目政府方責(zé)任人及其在項目籌備、招標投標、政府采購、融資、實施等階段的誠信職責(zé)，建立項目責(zé)任回溯機制，將項目守信履約情況與實施成效納入項目政府方責(zé)任人信用記錄。此外，國務(wù)院在今年11月35日發(fā)布的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》再次明確強調(diào)：大力推進法治政府和政務(wù)誠信建設(shè)，地方各級政府及有關(guān)部門要嚴格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟責(zé)任。進而更深一步加強了地方政府政務(wù)誠信體系建設(shè)的嚴格程度。

 

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PPP標準化模式探索的關(guān)鍵一步——《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（發(fā)布日期2017年1月24日）

 

為了使具有公共服務(wù)屬性的PPP項目更為公開透明，財政部在2017年初首先發(fā)布了該《管理暫行辦法》。從財政部PPP中心綜合信息平臺公布的信息來看，首輪公開的項目均為財政部第三批示范項目，且均處于項目執(zhí)行階段——目前財政部PPP中心網(wǎng)站上要求項目進入執(zhí)行階段后6個月內(nèi)公開詳細信息。主要原因可能是PPP項目在未選定社會資本方之前，項目主要方案會進行多輪調(diào)整，首輪公開的項目對以后公開的項目具有較強的指導(dǎo)、示范意義，所以公開的相對謹慎。

 

從首輪PPP項目公開的文件來看，目前公開的信息主要包括五項文件，即項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、可行性研究報告和規(guī)范實施承諾書——除政府相關(guān)文件外，所披露的文件還是比較詳盡的。但將各項目信息進行對比后我們發(fā)現(xiàn)各項目在財務(wù)測算涉及的指標、土地處理方式、稅收處理方式上皆未形成統(tǒng)一，可見以往的PPP項目確實缺乏了操作上的規(guī)范標準。該《管理暫行辦法》的出臺將有助于業(yè)界高效地分析PPP落地項目的實際情況，為PPP標準化探索出一條合理的路徑。相信以后隨著信息公開制度的逐步落實，PPP項目相關(guān)信息內(nèi)容會趨于完善。

 

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使PPP項目商業(yè)價值進一步提升的土地政策——《關(guān)于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（發(fā)布日期2017年1月25日）

 

雖然2015年的“42號文件”提出了：劃撥或租賃給土地上建設(shè)的項目，項目建成后可將項目用于抵押獲得融資。但是要將地上建筑物與土地分離進行抵押仍舊無法得到金融機構(gòu)的一致認可。而此番《意見》的出臺將更大范圍地解決PPP項目資產(chǎn)市場化的問題。

 

根據(jù)《意見》要求，國有建設(shè)用地有償適用范圍將逐步擴大，主要是部分采用劃撥方式供地的領(lǐng)域?qū)⒅饾u轉(zhuǎn)向有償使用土地，對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應(yīng)、供熱設(shè)施等項目，除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持市、縣政府以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設(shè)；事業(yè)單位等改制為企業(yè)的，其使用的原劃撥建設(shè)用地，改制后不符合劃撥用地法定范圍的，應(yīng)按有償使用方式進行土地資產(chǎn)處置，符合劃撥用地法定范圍的，可繼續(xù)以劃撥方式使用，也可依申請按有償使用方式進行土地資產(chǎn)處置?？梢姡粼撜唔樌菩?，將有效滿足社會資本對資產(chǎn)權(quán)屬以及抵押融資等方面的需求。

 

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設(shè)立政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的具體工作指導(dǎo)文件——《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)布日期2017年1月13日）

 

在財政部出臺了《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》的一年之后，發(fā)改委強勢發(fā)布了《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，旨在優(yōu)化政府投資方式，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，提高政府資金使用效率，吸引社會資金投入政府支持領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。該《管理暫行辦法》共七章四十七條，針對基金的募資、投資、管理、退出等環(huán)節(jié)，以信息登記、績效評價和信用評價的方式對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金運行進行監(jiān)督管理，其提出的整體管理體系已較為完善，且在2017年4月10日發(fā)布的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引(試行)》的補充下，讓政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金進入了一個幾乎杜絕了靈活操作空間的管理環(huán)境。在眼下PPP及各類產(chǎn)業(yè)投資基金高速發(fā)展且余額猛增的環(huán)境下，為此類金融工具的潛在風(fēng)險做到了事前控制，進而有效降低了由于管理缺失而造成的產(chǎn)業(yè)基金系統(tǒng)性風(fēng)險。

 

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銀監(jiān)會首度向銀行機構(gòu)提示PPP或有助于“異化形成違規(guī)政府性債務(wù)”的文件——《中國銀監(jiān)會關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險防控工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)布日期2017年4月10日）

 

該《指導(dǎo)意見》主要基于銀監(jiān)會的角度對銀行可能出現(xiàn)的風(fēng)險做出了提示并提出了化解方法。在PPP投資工作方面，文件在“加強地方政府債務(wù)風(fēng)險管控，切實防范地方政府債務(wù)風(fēng)險”一章中特別要求：要規(guī)范新型業(yè)務(wù)模式。銀行業(yè)金融機構(gòu)要依法合規(guī)開展專項建設(shè)基金、政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)等新型業(yè)務(wù)模式，明確各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不得通過各種方式異化形成違規(guī)政府性債務(wù)。

 

在國家全面規(guī)范地方政府舉債模式且限制了政府借平臺公司融資之后，PPP等模式就成為了地方政府發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的重要融資工具，但是因地方發(fā)展經(jīng)濟心切，往往想大干快上，所以難免會在未精確估算債務(wù)負擔(dān)水平的情況下而啟動過多的PPP項目——其根本原因還是多地地方政府本身的投機心態(tài)沒有改變。故而銀監(jiān)會從銀行管理角度出發(fā)，在配合國家加強地方政府融資手段限制的工作方針下，將地方政府可能“靈活”運用的對外融資手段完善地歸納了一番，以幫助銀行風(fēng)控等部門正確認識地方政府的創(chuàng)新融資業(yè)務(wù)，降低銀行業(yè)整體在政府業(yè)務(wù)領(lǐng)域的投資風(fēng)險。

 

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深度整頓政府不合規(guī)融資行為和政府產(chǎn)業(yè)基金的重磅財政管理政策——《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（發(fā)布日期2017年5月3日）

 

該政策是繼2014年的“43號文”，以及2016年初的《關(guān)于土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》之后，對地方政府融資路徑的又一次強力扼殺。《通知》中明確要求：地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為。且融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。即完全切斷了地方融資平臺和地方政府的資金互助關(guān)系。

 

同時對近年興起的PPP基金投資，該《通知》也警示性地提出：地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。不過，該《通知》在進一步限制地方政府直接“擔(dān)保”的同時，也為政府參與引導(dǎo)基金的增信指明了出路，即：允許地方政府結(jié)合財力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)?；鸸荆?，構(gòu)建市場化運作的融資擔(dān)保體系，鼓勵政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。以此來逐步推進政府PPP引導(dǎo)基金的“半市場化”轉(zhuǎn)型。

 

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首個基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)全領(lǐng)域?qū)ｍ梻l(fā)行指引——《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》（發(fā)布日期2017年5月3日）

 

該《指引》是發(fā)改委繼2015年針對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)各領(lǐng)域發(fā)布《城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引》、《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行指引》、《城市停車場建設(shè)專項債券發(fā)行指引》等專項債券指引之后圍繞PPP特別展開的專項債權(quán)發(fā)行指導(dǎo)文件。其中談及的領(lǐng)域包含能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等十余個門類?！吨敢费永m(xù)此前發(fā)改委的指導(dǎo)模式，建議各類主體可圍繞PPP項目發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)葘ｍ梻?。并特別說明：PPP項目應(yīng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的收入和現(xiàn)金流，項目收益優(yōu)先用于償還債券本息。來源于政府付費和財政補貼的項目收益應(yīng)按規(guī)定納入中期財政規(guī)劃和年度財政預(yù)算。此外，《指引》也建議為主體信用等級達到AA+及以上且運營情況較好的發(fā)行主體提供一定便利，并且在償債保障措施完善的情況下，允許企業(yè)使用不超過50%的債券募集資金用于補充營運資金（以項目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項目專項債券除外）。使擁有PPP資產(chǎn)的企業(yè)可以更高效更有效地利用專項債權(quán)工具，進而更好地激發(fā)市場活力。

 

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首度梳理保險資金參與PPP項目的風(fēng)控措施之政策——《中國保監(jiān)會關(guān)于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關(guān)事項的通知》（發(fā)布日期2017年5月5日）

 

該《通知》是保險資金全面介入PPP項目的首個風(fēng)控指導(dǎo)文件，其在明確指明保險公司可以采取債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合等可行方式，投資一個或一組合格的PPP項目的同時，也對項目級別、社會資本方資歷、項目所在地區(qū)和回款模式的合理性作出了一定要求。早在2016年7月3日，保監(jiān)會發(fā)布的《保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項目管理辦法》就傳達出了國家對于保險資金全面參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的鼓勵態(tài)度——2006年版的《保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項目試點管理辦法》曾規(guī)定“投資計劃的投資范圍，主要包括交通、通訊、能源、市政、環(huán)境保護等國家級重點基礎(chǔ)設(shè)施項目，投資計劃可以采取債權(quán)、股權(quán)、物權(quán)及其他可行方式投資基礎(chǔ)設(shè)施項目”，而2016年7月3日出臺的《管理辦法》將項目投資范圍規(guī)定修改為了“投資計劃可以采取債權(quán)、股權(quán)、物權(quán)及其他可行方式投資基礎(chǔ)設(shè)施項目”，明確放開了投資范圍。新發(fā)布的《通知》則在以往政策的基礎(chǔ)上從微觀層面明確保險資金對PPP項目的介入方式，為PPP項目整體資金需求做了重要的補充，同時也為銀行既有PPP資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)做了一定的“下家”儲備。

 

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提出政府采購負面清單并明令禁止地方政府融資租賃融資的強硬政策——《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（發(fā)布日期2017年6月2日）

 

該政策在再次強調(diào)政府購買的應(yīng)依法合規(guī)的同時，初步給出了政府直接采購的負面清單，即地方政府須嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務(wù)范圍實施政府購買服務(wù)，不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目。其中，針對政府既有資產(chǎn)，該《通知》明確要求：嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。并且強調(diào)地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得通過政府購買服務(wù)向金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。至此，將地方政府融資的“靈活性”降至最低。

 

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引領(lǐng)資產(chǎn)證券化領(lǐng)域全面突破的革命性金融政策——《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》（發(fā)布日期2017年6月19日）

 

該《通知》從拓展資產(chǎn)類型、細化篩選標準、完善工作程序、加強監(jiān)督管理四個角度全面推進了資產(chǎn)證券化工作的進一步深化，并且首次提出除PPP合同對項目公司股東的股權(quán)轉(zhuǎn)讓質(zhì)押等權(quán)利有限制性約定外，在項目建成運營2年后，項目公司的股東可以以能夠帶來現(xiàn)金流的股權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，盤活存量股權(quán)資產(chǎn)，提高資產(chǎn)流動性。同時，也支持項目公司其他相關(guān)主體開展資產(chǎn)證券化。即在項目運營階段，為項目公司提供融資支持的各類債權(quán)人，以及為項目公司提供建設(shè)支持的承包商等企業(yè)作為發(fā)起人（原始權(quán)益人），可以合同債權(quán)、收益權(quán)等作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，按監(jiān)管規(guī)定發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，盤活存量資產(chǎn)，多渠道籌集資金，支持PPP項目建設(shè)實施。打破了以往的資產(chǎn)證券化項目對原始權(quán)益人高標準嚴要求的傳統(tǒng)，而是圍繞PPP項目本身信用構(gòu)建資產(chǎn)信用等級。

 

當然，在該項資產(chǎn)證券化新政出臺之后，還有許多配套說明需要后續(xù)跟上，比如將股權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)的股東需滿足的各項基本條件應(yīng)有哪些；股東補充現(xiàn)金流的來源和違約后股權(quán)處置的合理方法等的建議；還有如何以新的、更為完善的信用評估體系評價PPP項目公司的信用級別，以使投資于新類型的ABS產(chǎn)品的資金方可以更為切實、準確的評估投資風(fēng)險；以及如何在PPP綜合信息平臺項目庫中為項目進行“符合資產(chǎn)證券化要求”的標簽設(shè)置，以幫助金融機構(gòu)更為準確地選擇標的等等。

 

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系統(tǒng)布局存量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)化為PPP的政策——《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)布日期2017年7月7日）

 

2017年7月7日，《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》正式發(fā)布。這也是各部委在國務(wù)院于7月5日常務(wù)會議上提出“拿出更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過政府與社會資本合作模式引入各類投資”要求之后拿出的第一份配套文件。不過，從文件成文的時間，即“2017年7月3日”來看，該文件成形于國務(wù)院常務(wù)會議之前，從中也可以見得，各管理方對于政府運用好存量資產(chǎn)融資補缺城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的方案已進行了系統(tǒng)的研究。綜合來看，發(fā)改委此番發(fā)文對PPP模式的進一步推廣以及完善發(fā)改委的PPP項目管理體系具有一定現(xiàn)實意義——首先，存量項目商業(yè)模式更為明晰，適于作為民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的載體，這也是中央激發(fā)民間有效投資活力引導(dǎo)民間資本投資PPP項目的系統(tǒng)戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)；其次，存量資產(chǎn)有著更好的運營成績，更便于接入已經(jīng)鋪設(shè)好的資產(chǎn)證券化服務(wù)體系，可以更為高效地盤活政府所持有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目資產(chǎn)；此外，對發(fā)改委本身而言，納入存量項目之后，發(fā)改委PPP項目庫或?qū)⒔ㄔO(shè)成為覆蓋所有基建項目的“完整庫”，已長期運營項目的大量入庫將更有利于收集各類PPP項目完整的運營信息，進而摸清立項、運營中的不足和難點，有助于未來為PPP項目提供更為合理的管理建議。

 

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為PPP項目招投標環(huán)節(jié)提供更為明確工作準則的規(guī)章——《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（發(fā)布日期2017年7月18日）

 

相對于2004年版的《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第18號），此番出臺的《管理辦法》更為貼近現(xiàn)實需要地對許多工作規(guī)范進行了修改，并且針對當前PPP項目在招投標環(huán)節(jié)遇到的問題，明確了多項工作準則，其中包括：采購需求應(yīng)當完整、明確，應(yīng)包括采購標的需實現(xiàn)的功能或目標，需執(zhí)行的標準和驗收標準，以及采購標的需滿足的服務(wù)標準、期限、效率等要求等等；采購人、采購代理機構(gòu)不得將投標人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇；采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)采購項目的實施要求，在招標公告、資格預(yù)審公告或者投標邀請書中載明是否接受聯(lián)合體投標。如未載明，不得拒絕聯(lián)合體投標；明確了采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)采購項目的特點和采購需求編制資格預(yù)審文件，且詳細列明了資格預(yù)審文件應(yīng)當包括的內(nèi)容；以及要求采購預(yù)算金額在1000萬元以上、技術(shù)復(fù)雜、社會影響較大的項目評標委員會成員人數(shù)應(yīng)當為7人以上單數(shù)。這些規(guī)定使PPP項目在招投標環(huán)節(jié)少了更多“摸棱兩可”的操作，有助于項目更為合理地招到社會資本方。

 

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明確禁止在PPP領(lǐng)域排斥、限制或歧視民間資本的行為的文件——《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)布日期2017年9月15日）

 

該政策是一個針對當前民營投資所遇到的困境系統(tǒng)提出解決方式的引導(dǎo)性文件，在“鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目，促進基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)”一章中，其根據(jù)歷年來民間資本投資PPP所遇到的問題，提出了頗有建設(shè)性的意見，即：加大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開放力度，禁止排斥、限制或歧視民間資本的行為，為民營企業(yè)創(chuàng)造平等競爭機會，支持民間資本股權(quán)占比高的社會資本方參與PPP項目，調(diào)動民間資本積極性。積極采取多種PPP運作方式，規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)，豐富民營企業(yè)投資機會，回收的資金主要用于補短板項目建設(shè)，形成新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實現(xiàn)投資良性循環(huán)。合理確定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)價格和收費標準，完善PPP項目價格和收費適時調(diào)整機制，通過適當延長合作期限、積極創(chuàng)新運營模式、充分挖掘項目商業(yè)價值等，建立PPP項目合理回報機制，吸引民間資本參與。努力提高民營企業(yè)融資能力，有效降低融資成本，推動PPP項目資產(chǎn)證券化，鼓勵民間資本采取混合所有制、設(shè)立基金、組建聯(lián)合體等多種方式，參與投資規(guī)模較大的PPP項目?？梢姡摗吨笇?dǎo)意見》從政府端和民間資本端皆給出了合理的操作建議。此前，財政部在對十二屆全國人大五次會議第1481號建議的答復(fù)，即財政部關(guān)于解決PPP項目民企融資困局建議的答復(fù)中也提出：在風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和金融服務(wù)，支持包括民營企業(yè)在內(nèi)的各類市場主體發(fā)展；發(fā)展政府性融資擔(dān)保機構(gòu)、政府性擔(dān)?；?，以及行業(yè)協(xié)會、商會等社團法人等多元擔(dān)保主體為民間資本提供擔(dān)保；強化政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和合同履約監(jiān)管“硬約束”，提振社會資本對政府履約的信心；在中央財政PPP以獎代補資金分配和中國PPP基金開展投資過程中，均對民營企業(yè)參與的項目予以優(yōu)先支持等具體措施。相信在多部門的齊心努力下，必將能為民間資本走向PPP項目找到一條合理、健康的發(fā)展路徑。

 

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進一步提高政府相關(guān)部門審批民間投資項目時服務(wù)意識的文件——《關(guān)于全面開展民間投資項目報建審批情況清理核查工作的通知》（發(fā)布日期2017年11月3日）

 

2017年11月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于全面開展民間投資項目報建審批情況清理核查工作的通知》，總體要求在清理核查過程中，對于條件成熟、能夠辦理的事項，要按規(guī)定時限加快辦理；對于暫不具備辦理條件的，要及時說明情況、幫助盡快落實有關(guān)條件；依法依規(guī)不能辦理的，要耐心解釋、說明原因。各地方、有關(guān)部門要及時總結(jié)經(jīng)驗，針對清理核查中發(fā)現(xiàn)的問題，主動改進工作，完善流程管理，優(yōu)化民間投資項目報建審批服務(wù)?！锻ㄖ分荚谶M一步提高政府相關(guān)部門為民間資本提供項目報建審批服務(wù)時的工作效率和服務(wù)意識。

 

從政策脈絡(luò)上看，該《通知》是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》的傳承，同時從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目發(fā)展的角度來看，也是《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》后續(xù)的一項配套政策。

 

在國務(wù)院于今年7月5日在常務(wù)會議上提出“拿出更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過政府與社會資本合作模式引入各類投資”之后，如何合理引入民間資本進入重要投資領(lǐng)域成為了管理重點研究的工作之一。發(fā)改委在提出了諸多對吸引民間資本具有重要意義的政策之后，又針對地方糾偏“官本位”思想，提升政府對民間接納程度出臺了此份工作方案，可謂是切實站在問題的根源上踏實推進民間資本的投資促進工作，預(yù)計未來PPP項目引入民間資本的整體效率將會大幅度提高。

 

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央行為PPP項目“量身定做”的“應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法”——《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》（修訂版）（發(fā)布日期2017年10月31日）

 

2017年10月31日，中國人民銀行出臺了修訂后的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》，文件中有諸多內(nèi)容較原先的版本做了較大改動。整體來看，此番調(diào)整與PPP項目投融資的需求匹配度極高，各項關(guān)鍵調(diào)整皆直擊當前PPP項目投融資痛點。比如，新版《辦法》中將登記期限從原先的“1-5 年”擴展為“0.5-30 年”，為PPP項目存續(xù)期間運用長期限應(yīng)收賬款質(zhì)押融資做出了合規(guī)性認可；并且此版《辦法》還增加應(yīng)收賬款“轉(zhuǎn)讓登記”的規(guī)定從理念上和法律手段上為應(yīng)收賬款的轉(zhuǎn)移打開了閘門并提出了建議，金融機構(gòu)投資于PPP項目的長期應(yīng)收賬款可通過應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓登記相關(guān)手續(xù)進行轉(zhuǎn)出，以此增加市場的活躍性；此外，調(diào)整后的《辦法》不僅增加了諸如“醫(yī)療、教育、旅游等服務(wù)或勞務(wù)產(chǎn)生的債權(quán)”等類似于“正面清單”的描述，還特別增加了一項“其他以合同為基礎(chǔ)的具有金錢給付內(nèi)容的債權(quán)”，即資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)中所說“法律界定清晰的合同”，令各債權(quán)退出轉(zhuǎn)讓途徑的資產(chǎn)要求更匹配PPP債權(quán)資產(chǎn)的特征并更趨于一致，使得PPP債權(quán)資產(chǎn)交易的雙方可以有更多的通道加以選擇，也使PPP債權(quán)退出轉(zhuǎn)讓的多層次金融服務(wù)體系建設(shè)更為完善。

 

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完善PPP項目公司股權(quán)投資在資本市場的退出路徑的管理文件——《PPP項目資產(chǎn)支持證券掛牌條件確認指南》和《PPP項目資產(chǎn)支持證券信息披露指南》（發(fā)布日期2017年10月19日）

 

2017年10月19日，上海證券交易所、深圳證券交易所和機構(gòu)間私募產(chǎn)品報價與服務(wù)系統(tǒng)同時出臺了“PPP項目資產(chǎn)支持證券掛牌條件確認指南”和“PPP項目資產(chǎn)支持證券信息披露指南”，在標準化ABS產(chǎn)品領(lǐng)域和非標準化ABS領(lǐng)域皆進一步明確了PPP項目資產(chǎn)證券化的發(fā)行關(guān)鍵要素，解決了PPP資產(chǎn)證券化的一些重要難題，為其他資產(chǎn)證券化相關(guān)平臺起了示范作用，也預(yù)示著PPP-ABS下一輪大潮即將到來。

 

值得注意的是，證監(jiān)會旗下平臺此番發(fā)文為PPP金融創(chuàng)新工作進行了切實的推進。此次證監(jiān)會旗下三大平臺出臺的《指南》皆談及了將PPP項目公司股權(quán)為基礎(chǔ)資產(chǎn)或基礎(chǔ)資產(chǎn)現(xiàn)金流來源發(fā)行的資產(chǎn)支持證券，這便為最讓行業(yè)“頭疼”的資本金退出問題給出了適宜的“全力推進”的信號，雖然包括上海證券交易所、深圳證券交易所、上海聯(lián)合資產(chǎn)交易所、天津金融資產(chǎn)交易所在內(nèi)的多個官方交易平臺對其運作的具體模式還未摸索透徹，但是作為十三五期間各地發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的主要方式，即PPP模式實現(xiàn)高效運作的核心“組件”，其更為完善的操作流程和資產(chǎn)的準入標準必然將會在財政部、發(fā)改委、證監(jiān)會等多部委的共同努力下盡快與市場見面。

 

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財政部深度規(guī)范PPP入庫項目的重要文件——《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（發(fā)布日期2017年11月16日）

 

2017年11月，財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，開始針對不同階段的PPP項目分類施策，將“識別階段”項目和“準備、采購、執(zhí)行、移交”階段的項目進行區(qū)分，有效解決了當前市場對于入庫項目認識不精準，錯誤估算地區(qū)財政風(fēng)險等問題，并且重新明確了項目入庫標準，要求出現(xiàn)以下問題的項目不得入庫：（1）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形；（2）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)的；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的；（3）未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。此外，該文件還嚴格要求對于違反該標準且整改不到位的入庫項目進行清理工作。綜合市場情況來看，此文件的發(fā)布無疑是PPP從“狂野”期走向規(guī)范期的重要轉(zhuǎn)折點。

 

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財政部制止地方政府違法違規(guī)舉債增加隱性債務(wù)的再加碼措施——《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》（發(fā)布日期2017年12月23日）

 

2017年12月23日，財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》，透露將研究出臺地方債終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度，堅決查處問責(zé)違法違規(guī)行為。 并且報告明確強調(diào)：組織核查部分市縣、金融機構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，發(fā)函至10個省級政府和銀監(jiān)會、商務(wù)部等部門建議依法問責(zé)處理，目前，重慶市、山東省、河南省、湖北省、江蘇省和銀監(jiān)會已對相關(guān)責(zé)任人給予撤職、行政降級、罰款等處分。同時，分批公開曝光處理結(jié)果，發(fā)揮警示教育作用。此外，財政部在報告中還表示，要堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的幻覺，堅決打消金融機構(gòu)認為政府會兜底的幻覺。同期，財政部對外通報，江蘇、貴州兩省近期查實多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題，除責(zé)令限期整改，還依法依規(guī)對70多名相關(guān)責(zé)任人啟動問責(zé)程序，給予行政開除、行政撤職、降級等不同程度處分。此系列措施無疑對市場形成了震懾，對于地方政府主動出手控制地方債務(wù)總量，謹慎處理隱性債務(wù)有著極大的促進作用。

 

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開啟PPP高質(zhì)量發(fā)展時代的關(guān)鍵文件——《財政部關(guān)于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》（2018年2月6日）

 

2018年2月6日，財政部官方網(wǎng)站發(fā)布了《財政部關(guān)于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》（財金〔2018〕8號），同時，財政部PPP中心還配套發(fā)布了《第四批示范項目分析報告》、《在規(guī)范中引領(lǐng)PPP穩(wěn)步發(fā)展——財政部公布第四批PPP示范項目》、《中國第四批PPP示范項目出爐記：396個示范項目，投資總額7588.44億元》、《第四批PPP示范項目評審專家名單》等四份解釋文件。從相關(guān)文件、分析報告和項目名單我們可以看出，第四批示范項目評審除了依據(jù)針對評審工作特別出臺的《關(guān)于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金〔2017〕76號）之外，還主要依據(jù)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等相關(guān)文件。核心評審要素有社會資本方經(jīng)驗、資質(zhì)，項目運作方式創(chuàng)新性，市場化運作的可行性，投資方回報機制合規(guī)性，以及項目材料的準確性、完備性等內(nèi)容。同時，評審工作也兼顧了鼓勵優(yōu)質(zhì)民企發(fā)展，鼓勵國企與其他傳統(tǒng)建筑類企業(yè)發(fā)展自身運營能力，以及推廣優(yōu)質(zhì)扶貧項目的意圖——以上這些，都是下一階段PPP項目設(shè)計重要標準。

 

當前，PPP大領(lǐng)域現(xiàn)正處于從“狂野”發(fā)展走向高質(zhì)量發(fā)展的過渡期，很多標準有待進一步明確，而第四批示范項目整體就是一份非常重要的參考材料。從最終公布的項目名單來看，雖然項目申報量增多了，但是最終項目通過的數(shù)量卻減少了，這就充分表明了管理層想讓示范項目具有示范性，讓PPP走精品化發(fā)展路線的明確態(tài)度。且從具體的項目名單和相應(yīng)的項目內(nèi)容也可以看出，未來PPP項目要參與示范項目的評選不僅要關(guān)注法律合規(guī)性、財務(wù)合規(guī)性、財政合規(guī)性、立項必要性等基本問題，也要從項目的運營模式、市場化收益模式的創(chuàng)新等方面進一步努力。其目的是要使未來的PPP項目可以依托于市場并借由社會資本方的專業(yè)能力健康地運營下去，以真正做到物有所值。

 

此外，除了以上專門針對于PPP項目的管理規(guī)定以外，《政府采購法》、《招標投標法》、《預(yù)算法》及相應(yīng)的實施條例也是PPP項目運作過程中需要嚴格遵守的。同時，也要關(guān)注針對財政部、發(fā)改委的PPP入庫項目相關(guān)管理條例，如前文所述，目前已有許多補貼政策、政府補貼管理政策、金融產(chǎn)品創(chuàng)新政策會向著入庫項目傾斜，預(yù)計在項目庫優(yōu)化之后，未來此趨勢還將加劇。雖然國家希望在財政可承受的基礎(chǔ)上大范圍推進PPP項目以借由社會資本的市場化運作能力為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目創(chuàng)造更多的社會價值并充分帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展，但在PPP法相關(guān)法律尚未正式出臺之際，PPP項目的運作還是需要多綜合最新政策以及法律文件征求意見稿的相關(guān)標準，及時調(diào)整參與和投資策略，唯有這樣，才能在未來更嚴格的政策法規(guī)出臺之時降低政策風(fēng)險對收益的影響，使PPP可以在規(guī)范化發(fā)展的道路上繼續(xù)穩(wěn)健前行。（來源：360金融PPP研究中心丨唐川，360金融PPP研究中心投資總監(jiān)）