從招標(biāo)方式看兩法銜接（二）

　■ 印鐵軍

　　三、爭(zhēng)議處理

　　《政府采購(gòu)法》規(guī)定的質(zhì)疑與投訴機(jī)制，特別是將質(zhì)疑作為投訴的前置條件，讓供應(yīng)商先與采購(gòu)人協(xié)商而不是直接向監(jiān)管機(jī)關(guān)投訴，凸顯了與《招標(biāo)投標(biāo)法》處理爭(zhēng)議的思路上的差異，也是兩法的根本差異之一。

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》采用的是招標(biāo)人提出異議或者向有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)投訴并行的做法，投訴由行政監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行處理，行政處罰由有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)決定。而《政府采購(gòu)法》則將政府采購(gòu)視為商業(yè)交易，按照商業(yè)交易的基本規(guī)則，首先由交易雙方按事先的約定來(lái)處理爭(zhēng)議，通過(guò)協(xié)商化解爭(zhēng)議，只有交易雙方無(wú)法達(dá)成一致時(shí)，才向監(jiān)督管理部門(mén)提交投訴，并以行政復(fù)議、行政訴訟作為進(jìn)一步維護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益的保障。適用市場(chǎng)規(guī)則，不僅符合采購(gòu)合同雙方平等的基本原則，防止采購(gòu)人的行政特權(quán)，也能盡量減少監(jiān)管力量的干預(yù)。雖然《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有限制監(jiān)督管理部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查的權(quán)力，但是，先質(zhì)疑再投訴的機(jī)制，實(shí)際上將監(jiān)督管理部門(mén)與評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)做了適當(dāng)?shù)母綦x，畢竟現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督與事后監(jiān)督的合理性和權(quán)威性是有沖突的?！墩少?gòu)法》還明確規(guī)定政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)不得設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)，也是要求監(jiān)督管理部門(mén)與政府采購(gòu)活動(dòng)分離。監(jiān)督檢查和投訴處理是財(cái)政部門(mén)監(jiān)督管理的兩個(gè)主要手段，但是投訴處理不同于監(jiān)督檢查。投訴處理是因供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿(mǎn)意而延伸的爭(zhēng)議的仲裁，只針對(duì)投訴事項(xiàng)給投訴人或其他供應(yīng)商合法權(quán)益造成或者可能造成的損害，按情形依法處理，監(jiān)督管理部門(mén)是被動(dòng)的；而監(jiān)督檢查是行政機(jī)關(guān)根據(jù)計(jì)劃安排或者根據(jù)處理投訴、舉報(bào)等啟動(dòng)的行政行為，是對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的全面檢查，也是行政處罰的必備前提，監(jiān)督管理部門(mén)是主動(dòng)的。因此，對(duì)于日常的政府采購(gòu)活動(dòng)，監(jiān)督管理部門(mén)離開(kāi)評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)才會(huì)實(shí)現(xiàn)更好的監(jiān)管。除了監(jiān)督檢查，投訴處理才是監(jiān)督管理部門(mén)介入或者監(jiān)管政府采購(gòu)活動(dòng)的邊界。這是一種基于激勵(lì)相容原理和市場(chǎng)競(jìng)價(jià)規(guī)則的監(jiān)管新理念，凸顯了《政府采購(gòu)法》注重事后監(jiān)管的思路。至少對(duì)政府采購(gòu)而言，集中進(jìn)場(chǎng)交易并非監(jiān)管的必需。

　　監(jiān)督管理部門(mén)在處理爭(zhēng)議時(shí)的職責(zé)和方式也有明顯不同?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，行政處罰由國(guó)務(wù)院規(guī)定的有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)決定。也就是說(shuō)，工程招標(biāo)過(guò)程中的違法行為首先必須得到行政監(jiān)督部門(mén)認(rèn)定，然后再進(jìn)行行政處罰。而因違法行為導(dǎo)致中標(biāo)結(jié)果改變或可能改變的，《招標(biāo)投標(biāo)法》并未分情形明確規(guī)定項(xiàng)目的走向，實(shí)踐中一般由行政監(jiān)督部門(mén)根據(jù)具體情況來(lái)認(rèn)定。《政府采購(gòu)法》則沒(méi)有類(lèi)似行政處罰由行政監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的表述，但違法行為影響或者可能影響中標(biāo)結(jié)果的，項(xiàng)目的走向非常清晰，必須依照法定情形分別終止采購(gòu)活動(dòng)、另行確定中標(biāo)供應(yīng)商或者由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任，實(shí)際上對(duì)監(jiān)督管理部門(mén)的限制更為嚴(yán)格。另外，對(duì)違法行為的處理并不影響采購(gòu)活動(dòng)的進(jìn)行，如中標(biāo)供應(yīng)商無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽訂合同，采購(gòu)人可以依次確定下一候選人為中標(biāo)供應(yīng)商或者重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，但是，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)向監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)告，依法追究拒簽合同供應(yīng)商的法律責(zé)任。也就是說(shuō)，采購(gòu)人因糾正違法行為改變中標(biāo)結(jié)果與監(jiān)督管理部門(mén)處理處罰違法行為并沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，處理違法行為并不影響采購(gòu)活動(dòng)的進(jìn)程。因此，無(wú)論政府采購(gòu)活動(dòng)中是否存在違法行為，中標(biāo)無(wú)效無(wú)需財(cái)政部門(mén)認(rèn)定；是重新確定中標(biāo)供應(yīng)商還是重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)該由采購(gòu)人按照法定情形作出判斷。

　　如果供應(yīng)商的質(zhì)疑是針對(duì)采購(gòu)文件的，采購(gòu)人答復(fù)質(zhì)疑不能僅僅書(shū)面答復(fù)，也不能暫停項(xiàng)目，而是應(yīng)重新組織對(duì)采購(gòu)文件的論證，并根據(jù)論證情況完善采購(gòu)文件，采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)文件的完善承擔(dān)責(zé)任。如果供應(yīng)商的質(zhì)疑是針對(duì)評(píng)審過(guò)程的，且符合財(cái)政部規(guī)定的情形，采購(gòu)人可以組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行重新評(píng)審，糾正錯(cuò)誤并書(shū)面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門(mén)，改變中標(biāo)結(jié)果的還應(yīng)重新公告中標(biāo)結(jié)果，相關(guān)權(quán)利和責(zé)任都由采購(gòu)人承擔(dān)。對(duì)于重新評(píng)審以外的情形，《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2012〕69號(hào)）規(guī)定采購(gòu)人可以組織原評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行重新審查，改變中標(biāo)結(jié)果的報(bào)財(cái)政部門(mén)備案，但是，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中卻并沒(méi)有像重新評(píng)審一樣得以確認(rèn)。

　　筆者認(rèn)為，既然質(zhì)疑作為投訴的前置條件，本是雙方協(xié)商解決爭(zhēng)議的法定機(jī)制，如果質(zhì)疑答復(fù)過(guò)程中原評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新審查發(fā)現(xiàn)評(píng)審過(guò)程中存在問(wèn)題，就應(yīng)由采購(gòu)人來(lái)解決，依法將采購(gòu)活動(dòng)繼續(xù)下去，不能僅僅停留在書(shū)面答復(fù)或暫停項(xiàng)目階段。其中，確認(rèn)采購(gòu)人代表違法的，采購(gòu)人應(yīng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人依法進(jìn)行處理處罰；有關(guān)違法行為采購(gòu)人無(wú)法處理處罰的，應(yīng)書(shū)面報(bào)告財(cái)政部門(mén)，后續(xù)的處理處罰與采購(gòu)活動(dòng)的進(jìn)程無(wú)關(guān)。中標(biāo)結(jié)果發(fā)生改變的，采購(gòu)人應(yīng)重新公告，再次接受其他供應(yīng)商對(duì)中標(biāo)結(jié)果的質(zhì)疑，同時(shí)書(shū)面報(bào)告同級(jí)財(cái)政部門(mén)。如果供應(yīng)商的質(zhì)疑是針對(duì)中標(biāo)成交結(jié)果的，采購(gòu)人也應(yīng)重新檢查評(píng)審過(guò)程和評(píng)審報(bào)告，并對(duì)答復(fù)意見(jiàn)承擔(dān)責(zé)任。

　　答復(fù)供應(yīng)商的質(zhì)疑，采購(gòu)人必須有所作為，有權(quán)利也有責(zé)任。如果委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)答復(fù)的，采購(gòu)人應(yīng)事先確認(rèn)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)意見(jiàn)。要真正做到“還權(quán)于采購(gòu)人”，必須盡快建立完善采購(gòu)人質(zhì)疑答復(fù)制度，并與財(cái)政部門(mén)投訴處理的制度相對(duì)應(yīng)。財(cái)政部門(mén)投訴處理改變質(zhì)疑答復(fù)意見(jiàn)的，應(yīng)追究采購(gòu)人的責(zé)任，行政復(fù)議或行政訴訟應(yīng)將采購(gòu)人追加為被告，讓采購(gòu)人為自己的行為承擔(dān)責(zé)任。

　　《政府采購(gòu)法》規(guī)定由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管政府采購(gòu)活動(dòng)，建設(shè)工程招標(biāo)，包括適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的政府工程的監(jiān)管，則不是財(cái)政部門(mén)的職責(zé)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》已經(jīng)明確，政府采購(gòu)貨物、服務(wù)招標(biāo)應(yīng)執(zhí)行《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)貨物、服務(wù)招標(biāo)中發(fā)現(xiàn)的違法行為，應(yīng)依據(jù)《政府采購(gòu)法》予以處罰。另外，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的職責(zé)分工，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督部門(mén)不包括財(cái)政部門(mén)，雖然財(cái)政部門(mén)可以依法對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督，但是，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例并未授予財(cái)政部門(mén)查處除此之外的違法行為的權(quán)力，財(cái)政部門(mén)不具備《招標(biāo)投標(biāo)法》的處罰主體資格，財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)貨物、服務(wù)的招標(biāo)依照《招標(biāo)投標(biāo)法》來(lái)處罰也就無(wú)從談起了。

　　四、邀請(qǐng)招標(biāo)

　　兩法關(guān)于邀請(qǐng)招標(biāo)的定義，基本上都是以投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)的方式邀請(qǐng)?zhí)囟ǖ姆ㄈ嘶蛘咂渌M織投標(biāo)，但操作程序和要求有很大差別，特別是供應(yīng)商或者投標(biāo)人的來(lái)源方式明顯不同。政府采購(gòu)的邀請(qǐng)招標(biāo)由采購(gòu)人主導(dǎo)，即由采購(gòu)人從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中隨機(jī)選擇三家以上，并向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)，預(yù)算超過(guò)公開(kāi)招標(biāo)限額的項(xiàng)目采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式，采購(gòu)人應(yīng)獲得設(shè)區(qū)的市級(jí)以上財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)。建設(shè)工程的邀請(qǐng)招標(biāo)，則必須經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，由招標(biāo)人向三個(gè)以上特定的法人或其他組織發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)。

　　從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中通過(guò)隨機(jī)方式選擇三家以上的供應(yīng)商，是《政府采購(gòu)法》規(guī)定的邀請(qǐng)供應(yīng)商的方式，與建設(shè)工程邀請(qǐng)招標(biāo)的邀請(qǐng)方式完全不同，但與競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢(xún)價(jià)等非招標(biāo)方式一脈相承?！墩少?gòu)法》特別強(qiáng)調(diào)供應(yīng)商應(yīng)符合資格條件，除了供應(yīng)商的資格要求明顯不同于《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定外，還對(duì)資格預(yù)審作出規(guī)定，只有資格合格的供應(yīng)商，采購(gòu)人才能邀請(qǐng)其參與采購(gòu)活動(dòng)。即使對(duì)于必須通過(guò)公告來(lái)征集供應(yīng)商的公開(kāi)招標(biāo)方式，資格不符合條件的供應(yīng)商，其投標(biāo)也不能進(jìn)入評(píng)標(biāo)階段。

　　《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部第74號(hào)令）規(guī)定，公告征集、專(zhuān)家和采購(gòu)人共同推薦以及供應(yīng)商庫(kù)中抽取是非招標(biāo)方式供應(yīng)商的來(lái)源渠道。筆者認(rèn)為，這同樣適用于邀請(qǐng)招標(biāo)。如果供應(yīng)商的數(shù)量、來(lái)源較為明確，采用抽取或推薦的方式其實(shí)更高效，當(dāng)然，保證不少于三家供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)是基本前提。而公告征集需要發(fā)布資格預(yù)審公告，需要更長(zhǎng)的時(shí)間和更多的成本，更適合供應(yīng)商無(wú)法明確的情況。供應(yīng)商的來(lái)源方式應(yīng)多樣化，根據(jù)采購(gòu)需求選擇合適的供應(yīng)商來(lái)源方式，也是采購(gòu)人的權(quán)力。改變公開(kāi)征集供應(yīng)商的固有觀念，是政府采購(gòu)制度改革的重大轉(zhuǎn)變之一，也是開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)的前提，更有助于實(shí)現(xiàn)物有所值的價(jià)值目標(biāo)。

　?。ㄗ髡邌挝唬汉鲜∝?cái)政廳政府采購(gòu)處）