樓繼偉：40 年重大財稅改革的回顧
錄入時間：19-04-10訪問： 次
內容提要
改革開放40年來，我國財稅改革成效顯著，構建起符合社會主義市場經濟基本要求的財稅體制框架，財政在國家治理中的基礎和支柱作用逐步顯現。本文按照時間順序，在宏觀經濟運行和經濟體制改革的大環(huán)境下，回顧和梳理40年重大財稅改革的出臺，在還原歷史的同時，澄清社會上存在的典型片面認識和錯誤觀點，以更好地推動現代財政制度的建立和完善，為全面建成社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的中國夢提供強有力的制度保障。
關鍵詞：改革開放 財稅改革 經濟體制 國家治理 現代財政
改革開放40年來，我國從開啟新時期到跨入新世紀，從站上新起點到進入新時代，在富起來、強起來的征程上邁出了決定性的步伐，取得了舉世矚目的輝煌成就。在此過程中，財稅改革從經濟體制改革的突破口轉變?yōu)槿嫔罨母锏幕A性、支柱性制度創(chuàng)新，為經濟社會轉型、國家治理現代化提供了強大動力?；仡欉^去40年我國財稅改革的歷史進程，梳理重大財稅改革的背景和出臺過程，客觀反映歷史實際和問題全貌，還原真相，可以澄清社會上存在的諸多片面認識和錯誤觀點，也有利于加快建立現代財政制度，為全面建成社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的中國夢提供強有力的制度保障。
一、財稅改革作為突破口為經濟體制改革“殺出一條血路”
改革開放初期的總體思路是在計劃經濟框架下進行“放權”和“讓利”，試圖用看得見的利益來調動國有企業(yè)和地方政府的積極性。改革在探索中前行，有坎坷，有曲折，甚至有反復，走了一條迂回之路，為確立市場取向的總體目標提供了實踐經驗和教訓。
（一）打破“統收統支”，在摸索中尋找改革方向
新中國成立后,我國確立了“統收統支”的計劃經濟體制。黨的十一屆三中全會之后，全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，拉開了經濟體制改革的序幕。改革不是有意設計的，而是“摸著石頭過河”一步一步走過來的，其中的一條主線就是打破“統收統支”。
1.“統收統支”“必須堅決加以改變”
黨的十一屆三中全會指出，“我國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中”；1979年4月中央工作會議也指出，計劃經濟集中過多，統得過死，“必須堅決加以改變”。
改革從農村開始，隨后擴展至城市，核心是經濟體制改革。為打破“統收統支”，從“以計劃調節(jié)為主，同時充分重視市場調節(jié)的輔助作用”，到“計劃經濟為主，市場調節(jié)為輔”，再到十二屆三中全會提出“就總體說，我國實行的是計劃經濟，即有計劃的商品經濟”，改革在計劃體制的大框架下摸索前進。這種探索沒有跳出計劃的框子，又在朦朧中尋求著市場的作用；一方面試圖為國家調節(jié)經濟制定行政性“游戲規(guī)則”，另一方面又嘗試利用價格、稅收、利率等市場參數由市場配置資源。無論現在怎么看，在當時歷史背景下做出的這些改革決策，能夠被各方面所接受，逐步打開了經濟體制改革的新局面。
2.財稅改革先行一步
全國上下都認識到經濟體制改革的必要性和緊迫性，但改革從何處著手呢？1979年4月，鄧小平在聽取中共廣東省委習仲勛等人關于試辦出口加工區(qū)的匯報后說：“還是叫特區(qū)好，陜甘寧開始就叫特區(qū)嘛！中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞。”他指示要“殺出一條血路來”。這里所說的“血路”，就是要打破“統收統支”體制，采取特殊、靈活的政策措施，調動各方積極性。
“殺出一條血路”，是指明了一個方向，并沒有特指財稅改革。當時經濟體制改革千頭萬緒，涉及上層建筑和經濟基礎許多重大問題，落實起來并不容易，而財政是各種利益的中樞，“牽一發(fā)而動全身”，因此中央決定讓財政先行一步，從財稅入手突破整體改革。王丙乾同志對此回顧說：當時經濟體制改革工作由國務院財委主抓，改革的主要基調是在中央統一領導和統一計劃之下，進一步擴大地方和企業(yè)的自主權，按經濟規(guī)律和經濟手段辦事，堅決改變“統收統支”、“吃大鍋飯”的做法。為此，中央決定先讓財政動起來，財政體制改革搞好了，有利于帶動和促進其他方面的各項改革。兩步“利改稅”、“分灶吃飯”等改革正是在這樣的背景下應運而生。
（二）“放權讓利”，調整國家與企業(yè)的分配關系
家庭聯產承包責任制在農村取得巨大成功，放權讓利的改革思想很快走進城市。通過放權讓利，調整國家與企業(yè)的分配關系，調動企業(yè)和個人積極性，可以推動經濟增長與發(fā)展。
1.擴大企業(yè)自主權的探索：試行企業(yè)基金制、利潤留成制
改革開放初期，企業(yè)生產按計劃進行，成本和價格都由國家確定，折舊和大修理基金由財政控制，流動資金由財政無償撥付，企業(yè)利潤僅是計劃的結果，“平均主義”、“吃大鍋飯”導致企業(yè)沒有積極性，必須擴大企業(yè)自主權，才能解放和發(fā)展生產力。
當時，是價格改革優(yōu)先，還是企業(yè)改革優(yōu)先，理論界有不同意見。其實，二者是相輔相成的。企業(yè)的一切活動如果都由計劃捆死，市場價格是難以配置資源的；反之亦然，企業(yè)有了自主權，而價格是扭曲的，又會導致配置扭曲。決策層權衡風險和效果，決定企業(yè)改革先行一步。企業(yè)改革沒有明確的目標，但大思路是清楚的，就是按照十一屆三中全會定的調子，“讓地方和工農業(yè)企業(yè)在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權”。這個思路具體到財政上，就是向國有企業(yè)讓利放權。當時國家經濟基礎薄弱，財政收支出現巨額赤字，不可能大范圍下放權力給企業(yè)，于是嘗試推行基金制、利潤留成制，這種初步的放權探索是切合當時實際的正確選擇。
1978年11月，國務院批轉財政部《關于國營企業(yè)試行企業(yè)基金的規(guī)定》，對實行獨立經濟核算的國營企業(yè)、基本建設單位和地質勘探單位實行企業(yè)基金制，根據完成國家下達的產量、品種、質量、利潤等指標情況，按照職工全年工資總額的5%、3%、0.5%提取企業(yè)基金，企業(yè)基金主要用于舉辦職工集體福利設施，舉辦農副業(yè)，彌補職工福利基金的不足，以及發(fā)給職工社會主義勞動競賽獎金等開支。這是擴大企業(yè)自主權的第一步，初步改變了企業(yè)缺乏自主財力的狀況。
企業(yè)基金制實行一段時間后，國家決定繼續(xù)擴大企業(yè)自主權，加強企業(yè)經濟責任。1979年5月25日，財政部等六部門聯合發(fā)出通知，確定京津滬8個企業(yè)為國企改革試點。7月13日，國務院連發(fā)五個文件，對擴權予以明確，其中最重要的有兩條：一是在利潤分配上，給企業(yè)以一定比例的利潤留成，用于企業(yè)獎勵基金和生產；二是在權力分配上，給企業(yè)一定的生產計劃、產品購銷、資金運用等權力。
企業(yè)基金制和利潤留成制激活了企業(yè)活力和生產經營積極性。1978-1982年，全國國有企業(yè)提取的企業(yè)基金和各種利潤留成而增加的財力約400多億元，當時每年的財政收入大約1000多億。當然，也暴露出“鞭打快牛”、爭基數和超比例等問題，原因在于價格、稅收等配套改革尚未啟動，利潤留成制本身的優(yōu)勢不能充分發(fā)揮出來。
2.兩步“利改稅”勢在必行
實行企業(yè)基金制和利潤留成制，雖然擴大了企業(yè)自主權，但沒有實現國家財政收入的穩(wěn)定增長,不利于國家對宏觀經濟的控制和重點建設的發(fā)展。鑒于此，國家決定實行“利改稅”的改革。
為什么要推行“利改稅”？金鑫同志當時對此有個說明：“利改稅”是商品生產和商品流通發(fā)展的客觀要求，是生產資料所有權與經營權普遍分離的必然趨勢，是企業(yè)自主經營、自負盈虧的必要條件，是搞活經濟的必要前提和必然結果，是適應生產力發(fā)展的需要,對整個經濟體制改革具有重要意義,是大勢所趨。
1982年12月，五屆全國人大五次會議通過的《關于第六個五年計劃的報告》提出：今后三年內，對價格不作大的調整的情況下，應該改革稅制，加快以稅代利的步伐。1983年，正式推行第一步“利改稅”，重點是調整收入分配關系，企業(yè)上繳收入中稅收增加了，但仍是稅利并存。每個企業(yè)上繳利潤的比例不同了，也有矯正價格扭曲的作用，部分緩解了價格不合理帶來的矛盾。1984年開始第二步“利改稅”，企業(yè)利潤完全以稅收形式上交。兩步“利改稅”的實質是：第一，國家放棄以資產權力為依據的利潤上繳方式，改為以政治權力為依據的所得稅方式；第二，在價格改革滯后的情況下，用產品稅緩解資源配置和收入分配扭曲，八十多個稅目的復稅率產品稅，替代了上繳利潤核定“一企一策”的做法。
“利改稅”不只是財政問題，更是重大的經濟改革問題，不突破“利改稅”這一環(huán),擴大企業(yè)自主權就不能兌現,其他改革也都談不上。田紀云副總理在全國第二步“利改稅”工作會議開幕式上講:“利改稅”是以法律的形式，基本上通過稅收解決國家與企業(yè)的分配關系，有利于整個經濟體制的改革，促進國民經濟逐步納入良性循環(huán)的軌道，是符合人民根本利益的。
3.“利改稅”是改革的方向
兩步“利改稅”的重要成效是一定程度上矯正了價格扭曲。當時還沒有出資人責任和現代企業(yè)制度的概念，企業(yè)從上繳利潤改為繳納所得稅和產品稅，減少了核定利潤的隨意性，也部分矯正了價格扭曲，矯正了因其他改革不到位帶來的資源配置方式、經濟運行方式扭曲，緩解了雙軌運行造成的不利影響。
兩步“利改稅”是對我國工商稅制的全面改革。國營企業(yè)按11個稅種向國家繳稅，把原工商稅按性質劃分為產品稅、增值稅、鹽稅和營業(yè)稅，對國有大中型企業(yè)征收調節(jié)稅，形成了多環(huán)節(jié)征收的復合稅制。為適應對外開放需要，引入兩套所得稅制度，內外資稅收“雙軌制”特點進一步凸顯。
今天看來，這套稅制體系當然是不完善的，由于對內資企業(yè)利潤核定實行“一戶一率”，稅制復雜且混亂；由于計劃價格仍占主導，賦予稅收過多的經濟調節(jié)功能，僅產品稅就設置了80多個稅目。但這種不完善是當時條件下的必然，改革的方向是正確的。
“利改稅”的效果總體是不錯的，但也存在一些問題，最主要的就是對于國有企業(yè)來說，國家還是資產的所有者，這個權益被淡化了。由于當時理論研究與實踐不足，稅利概念不清，存在“以稅擠利”、“以稅代利”等不妥做法。另外還有一些政策上的問題，比如“稅前還貸”弱化了對國有企業(yè)的投資約束，形成固定資產投資借款責權利相脫節(jié)的局面，助長固定資產投資規(guī)模的盲目膨脹。
4.從企業(yè)承包制到“稅利分流”
“利改稅”的方向雖然正確，但進展并不順利。第二步“利改稅”時，一些國有企業(yè)的所得利益比不上原來的利潤留成，有強烈的意見。根本原因是計劃價格占主導，企業(yè)同樣的努力程度，但產品定價高低或計劃外價格占比多少，所得的留利差距十分大，解決的辦法應當是“價、稅、財”聯動配套改革。雖然按這一方向1986年做了方案設計，但到了1987年，中央放棄整體協調改革思路之后，農村承包制、財政體制大包干的做法被引入到國家與企業(yè)分配關系，大力推行承包制，財政按照“包死基數、確保上交、超收多留、欠收自補”的原則確定分配機制。由于它是在“利改稅”基礎上的倒退，必然會出現一系列弊端。承包制是回避解決根本問題基礎上對兩步利改稅的否定，但否定的不是其缺陷的部分,而是其中最為合理的部分，即所得稅制，在讓利的基礎上實行“包稅制”。國家和企業(yè)分配關系回到承包模式，意味著改革出現了反復。承包制在實踐中出現問題、行不通，新路在哪里？在對利改稅和承包制的利弊分析基礎上，財政部提出“稅利分流”的改革設想，即“稅利分流、稅后還貸、稅后承包”。1988年3月，國務院《政府工作報告》提出逐步轉向稅利分流，理順國家與企業(yè)的分配關系，隨后財政部在重慶市屬國有企業(yè)中開始稅利分流試點。到1992年，中央明確提出“實行稅利分流是改善國家與企業(yè)分配關系的方向”。
稅利分流改革是既定條件下國家與企業(yè)雙贏的機制，符合當時需要。首先，穩(wěn)定了國家與企業(yè)之間的分配關系。其次，激發(fā)了國有企業(yè)經營管理的積極性，企業(yè)利潤增長較多時，國家多得，企業(yè)多留，反之亦然。第三，有利于政企關系的界定與分離，國家既是社會管理者又是國有財產所有者，這對于界定政企關系具有推動作用?？傊惱至鞲母餅橄乱徊饺婀ど潭愔聘母锏於嘶A，提供了參考。
（三）“分灶吃飯”，調動地方政府的積極性
改革開放之后，在財政體制上實行“分灶吃飯”，是調動地方政府積極性的有效舉措，但在1987年后走向“財政大包干”，引發(fā)了預算外資金膨脹、中央財政職能弱化等問題。
1.從“分灶吃飯”到“財政大包干”
在計劃經濟體制下，財權高度集中在中央，地方政府是中央計劃的執(zhí)行單位。地方財政收入與財政支出割裂，造成了地方吃中央“大鍋飯”，地方利益主體地位未受重視，地方政府失去了理財的主動性和積極性。
對于“共吃一鍋飯”的模式弊端，毛澤東同志在《論十大關系》就曾指出，“把什么東西統統都集中在中央或省市，不給工廠一點權力，一點機動的余地，一點利益，恐怕不妥。”“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”鄧小平同志擔任財政部長期間，提出預算歸口、包干使用等六條方針，曾經對財政管理體制進行調整。然而，直至改革開放前，財政統收統支的框架始終沒有被打破。
黨的十一屆三中全會后，財政成為經濟體制改革的突破口。從1980年起，實行“劃分收支，分級包干”，明確各級政府在財政管理方面的權力和責任，從“共吃一鍋飯”走向“分灶吃飯”。
“分灶吃飯”財政體制改革有效調動了地方政府的積極性，打破了統收的局面，但統支的局面沒有被打破，中央負擔較重。地方為增加財源，容易畫地為牢，搞重復建設；傾向于藏富于企，對全國財政收入造成很大影響。1982年后，對“分灶吃飯”體制進行了一些調整。兩步“利改稅”之后，根據新的形勢，國務院決定從1985年起實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”，進一步完善“分灶吃飯”財政體制。
1987年，兩步“利改稅”被“大包干”所取代。在中央地方財政關系上，1988年國務院出臺《關于地方實行財政包干辦法的決定》，區(qū)別不同地方實行多種形式的包干制，如“收入遞增包干”“總額分成”“總額分成加增長分成”“上解遞增包干”“定額上解”“定額補助”等，“財政大包干”迅速推向全國。
從“分灶吃飯”走向“財政大包干”，是受農村家庭聯產承包制影響的結果。當時很多人主張，農村既然能夠成功，城市也能搞承包；企業(yè)能承包，財政也能承包。最終，大包干走向泛濫。各行業(yè)各領域大包干，財政、信貸、外貿、外匯、投資全面實行大包干。形形色色的大包干，阻礙了全國統一市場的形成，不利于國家產業(yè)結構調整、產業(yè)政策實施，而且?guī)眍A算外資金膨脹、土地財政興起和中央財政職能弱化等嚴重后果。
2.預算外資金膨脹
改革開放前，地方政府和國有企業(yè)的預算外資金很有限，隨著“分灶吃飯”和“包干制”的推行，預算外資金不斷膨脹和擴大。一系列放權讓利改革導致財政收入減少，而各項經濟建設和財政補貼政策使得財政支出不減反漲，財政赤字快速累積。“稅不夠，收費補”。1980年開征“國家能源交通重點建設基金”，1989年開征“國家預算外調節(jié)基金”，各種名目的“費”和“金”競相“亮相”。1980年預算外資金只有400億元，1985年達到1530億元，其中國營企業(yè)和主管部門預算外資金為1253億元。1992年達到3854.92億元，占當年全國財政收入的110.67%。
在當時特定的歷史背景下，預算外資金有利于調動各地方、部門、單位增收節(jié)支的積極性，對推動地方建設、加快企業(yè)技術改造，推動社會公益事業(yè)發(fā)展都發(fā)揮了積極作用，但弊端也很明顯，特別是地方政府想方設法使預算內收入以各種形式流入預算外，各種收費、基金列入企業(yè)成本，不斷侵蝕稅基，各種名目的亂罰款、亂收費、亂攤派加重了企業(yè)和廣大農民的負擔。為解決這些問題，1983年國務院出臺《預算外資金管理試行辦法》，1986年出臺《關于加強預算外資金管理的通知》，收到一定成效，但沒有遏制住預算外資金增長的勢頭。
3.土地財政起源
預算外資金的膨脹還誘發(fā)了土地財政的興起。改革開放初，1980年召開的全國城市規(guī)劃工作會議正式提出實行城市建設用地綜合開發(fā)和征收城鎮(zhèn)土地使用費，并寫入會議紀要由國務院批轉下發(fā)。土地使用費成為地方預算外收入的重要來源。
1981年深圳市頒布《深圳經濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，按土地的不同情況向使用者收取不同標準的使用費。1987年7月1日，深圳提出以土地使用權和所有權分離為指導思想的改革方案，將土地使用權作為商品轉讓、租賃、買賣。9月8日，深圳市以協商議標形式出讓有償使用的第一塊國有土地。9月11日，以招標形式出讓第二塊國有土地。12月1日，以國際慣例拍賣的形式出讓第三塊國有土地。由此揭開國有土地有償使用制度的序幕。同時，上海也開展了類似的改革探索。
1986年全國人大審議通過《土地管理法》，確立了國有土地有償使用制度的法律基礎。1988年，《憲法》做出修改，規(guī)定土地使用權可以在一定年限內出讓、轉讓。1990年國務院頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，以行政法規(guī)形式確立了有償使用制度并開始在全國推廣。
與此同時，居民住房制度改革也逐步推開。1982年4月，常州、鄭州、沙市、四平等四個城市進行住房制度改革試點。1988年國務院頒布《關于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實施方案》，開放房地產金融和房地產業(yè)，開啟了住房商品化進程。住房制度改革有利于改善廣大居民的住房條件，但也加快了土地財政興起的進程。
1989年5月，國務院出臺《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》規(guī)定，土地出讓金40%上繳中央財政，60%留歸地方財政。兩個月后，中央提取比例降至32%。財政部《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》又提出先留下20%作為城市土地開發(fā)建設費用，其余部分再由中央地方分配，中央拿40%。1992年財政部出臺《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》，將上繳中央比例下調5%。1994年后，將土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有。土地出讓收入逐步成為地方政府最重要的預算外收入來源，成為地方政府推動經濟發(fā)展的重要手段，地方政府對土地財政的依賴程度也在逐步加深。
4.中央財政職能弱化
一系列放權讓利改革，直至范圍廣泛的包干制，使得財政收入占國民收入的比重逐年下降，中央財政收入占全國財政收入的比重逐年下降，中央財政甚至需要向地方借款才能維持基本支出，極大弱化了中央財政職能。
承包制自身的一些因素也在弱化中央財政職能，如一對一談判缺乏公開性和控制監(jiān)督，使中央政府缺少促進橫向公平的財力。承包制內含順周期的機制，造成在通貨膨脹時財政收入比重快速下降加劇通貨膨脹、而通貨緊縮時財政收入比重快速上升加劇通貨緊縮的不利局面。在總體上看，全范圍的大包干，特別是銀行信貸包干、央行再貸款包干，導致貨幣調節(jié)松弛，必然會引發(fā)通貨膨脹。
5.分稅制的早期探索
為消除財政包干制的缺陷，分稅制被理論界提出，并在實踐層面進行了一些嘗試。1987年，黨的十三大報告提出，“在合理劃分中央和地方財政收支范圍的前提下實行分稅制”。1990年中央“八五”計劃建議提出有計劃地實施分稅制。財政部經過縝密研究和測算，于1990年設計了分稅制財政體制試點改革初步方案，形成了“分稅包干”體制改革方案。1992年財政部頒布《關于實行“分稅制”財政體制試點辦法》，選擇天津、遼寧、沈陽、大連、浙江、武漢、重慶、青島、新疆等9個地方進行分稅制試點。這次改革也被稱為“分稅包干制”，由于沒有在稅制改革基礎上進行，并不是真正意義上的分稅制。這些嘗試為1994年稅制與分稅制改革徹底取代包干制提供了有益的實踐經驗。
（四）矯正包干制，醞釀價稅財聯動改革
醞釀價稅財聯動改革是矯正包干制的一次努力，起到了為市場化改革探路的作用。兩次通貨膨脹的治理，引發(fā)深化改革的反思，改革方向在艱難中探索。
1.從價格“雙軌制”到“價格闖關”
改革開放后，原來由國家計劃規(guī)定的物價逐步放開，超計劃生產的部分產品可按市場供求決定價格，形成了“價格雙軌制”。由于同一產品“市場價”高于“計劃價”很多，產生了“謀利”空間，引發(fā)腐敗現象。價格闖關就是要變“雙軌制”為“單軌制”，“讓價格回到交換中去形成”，“用市場定價體制代替行政定價體制”。
1984年后，在推動企業(yè)改革的同時，中央決定推“價格闖關”。鄧小平提出要“趁我們老同志還在，勇敢闖過這一關”。1988年8月，中共中央審議通過《關于價格、工資改革的初步方案》。會議公報發(fā)表后，引發(fā)全國性搶購風潮和銀行擠提存款風潮，“價格闖關”計劃擱淺。當時，“大包干”引致總需求管理政策全面松弛，價格已不穩(wěn)定，通脹預期已經產生，“闖關”不過是扣了最后扳機。在累積貨幣發(fā)行過多的情況下進行價格闖關，是有很大風險的，把“隱形通脹”轉化為“顯性通脹”。最后，政府不得不動用行政手段，抽銀根、壓投資、管物價，雖然穩(wěn)定住了局勢，但也帶來了經濟增長減速的不利局面。
2.價稅財聯動改革的設想
1985年8月，國家體改委草擬綜合配套改革方案，指出價格雙軌制八大弊端，提出以價格為中心，財政、稅收、工資等配套聯動，一舉實行體制突破。當時國務院領導批示“有點道理，沒有把握，支持探索推進”。
1986年3月，國務院辦公廳調研室提出價格、稅收、財政、外貿、銀行配套聯動改革的建議，被當時國務院領導同志采納，決定成立經濟改革方案研究領導小組，用一年時間準備，次年推出以價稅財聯動為重點的綜合配套改革。1986年4月，國務院成立經濟改革方案研究領導小組，由時任副總理的田紀云擔任組長，做了大量的理論性和操作性準備。但當年夏天國務院領導擔心價稅財聯動改革出問題，提出了全面承包的思路，因此這一方案被擱置。
王丙乾同志在《中國財政60年回顧與思考》對此回顧說，“由于‘價、稅、財聯動改革’配套改革方案，觸動了部門和地方利益，方案測算時就陷入矛盾的漩渦中，財政很難平衡各方利益。此外，與宏觀層次配套改革相呼應的企業(yè)改革路子尚不明確，一些專家們對‘一次到位’的‘位’在何處爭論不休，因而不得不一而再、再而三地修改和縮小方案，最后不得不放棄”。此后，大包干全面推開并走向泛濫，職工工資總額、利潤、稅收、信貸、外匯、再貸款、財政收入全面實行包干制，改革面臨的問題依然存在。
3.市場化改革取向的艱難探索
改革向何處去，雖然鄧小平同志早在1979年底就已經提出社會主義也可以搞市場經濟的命題，但整體目標并不清晰。經歷了十余年的改革探索，雖然開始注重市場的作用，但始終沒有沖破計劃的束縛。在計劃經濟時代，財政、信貸、外匯、物資努力實現各自平衡和相互間平衡。但是，包干制破壞了計劃經濟“四大平衡”的基礎。市場經濟是“微觀”由市場通過價格配置資源，“宏觀”通過財政、貨幣政策調節(jié)總需求、國際收支平衡和收入再分配。大包干把市場經濟的宏觀和微觀都包干了，財政政策包干了，貸款包干了，于是計劃經濟的“四大平衡”沒了，準備建立的市場經濟宏觀、微觀的分工和調節(jié)更沒有可能了。
1985年9月初，諾貝爾經濟學獎獲得者詹姆斯?托賓在巴山輪會議上提出，中國面臨發(fā)生嚴重通貨膨脹的危險，并建議采取“三緊政策”，即緊的財政政策、貨幣政策和收入政策。在隨后的幾年里，我國出現兩次嚴重的通貨膨脹，政府不得不出手干預，進行“治理整頓”，通過行政手段實現了緊縮，1990年CPI降到了3.1%，當然經濟也降到了3.8%，高通脹、高增長被強壓下來，代價沉重。但多軌價格絕大多數并軌了，并到了市場調節(jié)價格。
兩次通貨膨脹的治理，引發(fā)了深化改革的反思。大包干既不是計劃經濟，也不含市場經濟因素，內含引發(fā)通貨膨脹的順周期機制，破除大包干，用基本的市場化體制替代才是治本之道，否則還會回歸計劃經濟的老套。1990年，鄧小平公開提出“社會主義也有市場經濟”。1992年1月，鄧小平在“南方談話”中指出：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區(qū)別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場，計劃和市場都是經濟手段。”至此，我國經濟體制改革的市場取向終于明晰，但大范圍承包機制猶存，通脹再起，怎么辦？1992年經濟增長率已達14.2%，CPI回升到6.4%，又出現了過熱的跡象，難道再過一年重歸“治理整頓”？當時已出現根本改革的必要條件，主要是價格已經絕大多數放開由市場定價，以校正價格扭曲為主要目標的產品稅已無必要，極為復雜的各種所得稅、調節(jié)基金亟需簡化，地方財政包干的弊端已充分顯現，“兩包一掛”（即地方財政包干、企業(yè)承包經營責任制和工資總額同經濟效益掛鉤）已走到了盡頭，需要由一套全新的稅制和財政體制所取代，我國經濟體制仍然需要根本性的大變革。我們確實抓住了這次機會，經過1993年約半年時間的全力準備，在1994年推出了價格、稅收、財政、金融、外匯、外貿、國企，涉及廣泛的綜合配套改革，其中稅制改革和分稅制是配套改革的中心環(huán)節(jié)。
二、稅制和分稅制財稅體制改革為社會主義市場經濟體制奠定基礎
1992年10月，黨的十四大正式確立了社會主義市場經濟體制的目標模式。1993年江澤民同志主持起草的十四屆三中全會文件，確立了社會主義市場經濟的基本框架，我國進入市場經濟整體性改革的新階段，稅制和分稅制財稅體制改革成為經濟體制整體性改革的中心環(huán)節(jié)，為構建社會主義市場經濟體制奠定基礎。
（一）工商稅制改革為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造條件
稅制改革是分稅制財稅體制改革的基礎。1994年工商稅制改革初步構建了適合社會主義市場經濟體制需要的稅收制度框架，否定了承包制的做法，是對兩步“利改稅”的肯定與重大改進，為正確處理國家與企業(yè)、中央與地方的關系創(chuàng)造科學、規(guī)范的環(huán)境條件，為建立社會主義市場經濟體制開辟了道路。
1.稅制替代承包制
這次稅制改革之前，從財政包干到稅收包干，加上按企業(yè)隸屬關系劃分企業(yè)所得稅，按屬地征收原則劃分流轉稅，把工商企業(yè)稅收同地方政府財政收入密切相連，助長了地方政府的本位主義和利益保護行為，割裂了全國統一市場，企業(yè)作為政府附屬物的聯系更為密切，沖擊了稅制的嚴肅性和權威性。而這次稅改則是對兩步“利改稅”的肯定與重大改進，消除了承包制的弊端。
雖然市場經濟的目標模式已經確定，但整個經濟體制尚處在計劃經濟與市場經濟并存、交叉運行的特定時期。因此，稅制改革的首要任務就是建立有利于統一市場形成和市場經濟成長的總體框架。之前，無論流轉稅還是所得稅，均表現出明顯的“所有制”特征，外商投資企業(yè)、集體企業(yè)和國有企業(yè)分別適應不同的稅收制度。對個人征收的所得稅也是如此，存在個人所得稅、個人收入調節(jié)稅和城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅等稅種，既繁瑣，又不利于公平，而且各類收入都與當地政府財政緊密相聯。凡此種種，都與統一全國市場，維護公平競爭的社會主義市場經濟體制改革目標相違背。
為此，這次改革集中解決基礎性和主干性問題，放棄了局部的一些細節(jié)問題。將兩套流轉稅制改為統一的流轉稅制，以增值稅替代產品稅，并在此基礎上開征消費稅，建立以增值稅為核心、輔之以消費稅和營業(yè)稅的新流轉稅制，其主旨在于在搭建統一流轉稅制基礎上，利用消費稅對部分產品和行業(yè)進行調節(jié)，主要體現環(huán)境政策和收入分配政策，實現總體上稅負公平和有重點地調節(jié)的有機結合，為市場微觀主體的生產經營搭建制度環(huán)境；將過去對國營企業(yè)、集體企業(yè)和私營企業(yè)分別征收的多種所得稅合并為統一的內資企業(yè)所得稅；合并內外兩套個人所得征稅制度，將過去對外國人征收的個人所得稅、對中國人征收的個人收入調節(jié)稅和個體工商業(yè)戶所得稅合并為統一的個人所得稅；調整、撤并和開征其他一些稅種，如改革資源稅、開征土地增值稅等。稅種設置由原來的32個減為25個，初步實現了稅制的簡化、規(guī)范和高效的統一。與稅制改革相配合，1993年財政部發(fā)布了《關于制止和糾正擅自征收各種基金的通知》，要求地方停止越權征收并清退各種基金。
1994年稅制改革，是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣泛、內容最深刻的一次稅制改革，初步構建了社會主義市場經濟的稅制總體框架。此后，根據形勢的發(fā)展，這一框架不斷完善，保證了經濟體制的平穩(wěn)轉型和社會主義市場經濟的快速發(fā)展。
2.稅制改革“一石三鳥”
客觀講，這次稅制改革堅持“統一稅制，公平稅負”的基本原則，收到“一石三鳥”的功效：
一是為市場公平競爭創(chuàng)造稅制條件。初步統一稅法，實現公平稅負，有利于市場主體的公平競爭和統一市場的形成，有力促進了市場經濟的發(fā)展。統一內外資企業(yè)的流轉稅，確立以增值稅為主的流轉稅體制，在每一生產環(huán)節(jié)對產品的增值部分征收增值稅，實現了稅制中性，消除原產品稅和工商統一稅重復征稅、不利于專業(yè)化分工和社會化大生產發(fā)展的弊端，促進企業(yè)生產的專業(yè)化發(fā)展，以及效率和競爭力的提升；統一內資企業(yè)的所得稅，改變過去按企業(yè)所有制性質設置所得稅的做法，體現公平稅負的原則；清理過渡性稅收優(yōu)惠政策，
規(guī)范政策性減免稅，取消困難性、臨時性減免稅，扭轉了此前臨時減免稅呈逐漸擴大的趨勢，過多、過亂的隨意性減免稅、越權減免稅的現象得到有效遏制，有利于市場公平競爭。
二是為中央與地方分稅提供前提，并規(guī)范地方競爭，實現經濟發(fā)展與稅收增長雙贏。稅制改革是分稅制的前提和基礎。正是由于流轉稅、所得稅等稅制體系的重建，才為改變大包干中“包稅”的做法打下基礎，使按稅種劃分中央與地方收入有了可能。這次稅制改革大幅弱化了由企業(yè)所有制歸屬決定稅收的弊端，引導地方政府改變不良競爭方式，使其著眼于搞好經濟發(fā)展規(guī)劃，加快基礎設施建設，改善公共服務，支持企業(yè)加快發(fā)展。同時，在總體上沒有增加納稅人負擔的情況下，實現稅收收入的持續(xù)快速增長，扭轉了稅收占國內生產總值比重逐年下降的局面。
三是為宏觀經濟調控提供間接的經濟手段。這次稅制改革搭建了適應社會主義市場經濟體制的宏觀調控的框架，結束了之前因包干制帶來的順周期調節(jié)經濟運行不穩(wěn)定機制，不僅增強了中央政府實施宏觀調控的財力基礎，提升其宏觀調控能力，而且通過稅制建設，完善間接調控手段，稅收調控作用得到較好發(fā)揮，為四大平衡轉向宏觀調控創(chuàng)造了條件。
3.為控制投資過熱實行生產型增值稅
增值稅制改革是這次稅制改革的重點之一?，F在看來，實施這項改革的決策是非常正確的，但在當時存有一些爭議、擔憂和顧慮。由于增值稅較為復雜，并在征收技術水平上要求較高，一些同志認為分稅制和稅制等多項財稅重大改革同時出臺，不確定因素太多，擔心影響稅收收入，提出增值稅改革風險較大，建議延緩實施一兩年。綜合考慮之后，中央認為風險可控，決定實施增值稅改革。
這次稅制改革實行了生產型增值稅，沒有推行消費型增值稅。從理論上講，生產型增值稅具有一些負面效應，如進項稅額抵扣不徹底、存在重復征稅等問題。在討論改革方案時，也曾考慮實行消費型增值稅。最后決策時之所以采取生產型增值稅，一個考慮是盡可能簡化，確保改革成功，另外的考慮與我國宏觀經濟形勢有關，是抑制投資過熱和通貨膨脹的需要。
對此，劉仲藜同志回顧說：“1993年前后，中國經濟處于投資失控、膨脹狀態(tài)，而消費型增值稅恰恰對投資具有一定的刺激效應，與當時實行的緊縮政策不一致。”20世紀90年代初，我國基本建設投資項目上得過猛，攤子鋪得過大。1992年我國新辦開發(fā)區(qū)是前4年總和的15倍，達到1951個，“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產熱”導致固定資產投資超高速增長。1991和1992年國內生產總值（GDP）分別增長9.2%和14.2%，1993年1季度GDP增長14.3%，6月份工業(yè)總產值增幅達30.2%。由于投資需求過度擴張，生產資料價格迅速攀升，經濟運行出現嚴重的過熱態(tài)勢和通貨膨脹。在這種情況下，實行生產型增值稅，投資不進抵扣項，既可以建立初步適應社會主義市場經濟需要的現代稅制，又可以抑制投資需求過度擴張和通貨膨脹，為改革和發(fā)展提供穩(wěn)定的環(huán)境。
事實證明，實施生產型增值稅是正確的。1995、1996和1997年全社會固定資產投資增速分別是17.5%、14.8%和8.8%，比1993年下降44.3、47和53個百分點；GDP的增速由1993年的14%降至1996年的10%和1997年的9.3%；全國居民消費價格指數漲幅由1994年的24.1%逐年下降到1996年的8.3%和1997年的2.8%。國民經濟運行成功實現“軟著陸”，這也是建國以來第一次避免了“大起大落”，這是綜合配套改革的總體成果，其中生產型增值稅功不可沒。
（二）分稅制改革是建立社會主義市場經濟體制的必然要求
社會主義市場經濟體制改革起步后，客觀上要求財政為整體性改革提供支持和保障，消除原有財政體制不適應構建社會主義市場經濟需要的內容，科學規(guī)范國家與企業(yè)、中央與地方、國家與個人之間的分配關系。
1.分稅制改革是經濟體制整體性改革的中心環(huán)節(jié)
1993年11月，十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，搭建了社會主義市場經濟體制的基本框架，提出在財稅、金融、投資和計劃體制的改革方面邁出重大步伐，并部署了多領域整體性改革任務。
從1993年下半年開始，我國根據建設社會主義市場經濟的目標和任務，深入開展了財稅體制、投融資體制、金融體制、外匯體制、外貿體制等領域的改革。由于分稅制改革涉及政府職能的調整以及國家（政府）與企業(yè)、中央與地方兩大基本經濟關系，關系復雜、難度最大，國家領導同志傾注的心血也最多。正如朱镕基同志曾指出：“這一次實行的分稅制改革，或者叫以分稅制為中心的財稅體制改革，是這次財稅、金融、投資、外貿、企業(yè)五大改革的中心環(huán)節(jié)。為什么呢？因為這五大改革真正觸及地方利益的就是財稅體制改革，它一改過去幾十年實行的制度。……這個改革觸及地方的切身利益，但是要是不搞這個改革，就像一臺發(fā)動機沒有動力，經濟就沒法搞下去。所以去年以來，特別是近兩個月以來，我花的時間最多、下的功夫最大的就是財稅體制改革。”財稅改革不僅是建設社會主義市場經濟體制的一項重要改革，而且給其他領域的改革提供了支撐和保障，因而成為整體性改革的中心環(huán)節(jié)。
2.原有的財稅體制不適應構建社會主義市場經濟的需要
原有財政體制采取多種形式的包干辦法，明顯不能適應社會主義市場經濟的要求。在中央與地方關系方面，財政包干體制種類繁多，分配不規(guī)范、不穩(wěn)定、不科學，計算復雜，收入年年談判承包，人為因素影響大，容易造成各地區(qū)間的苦樂不均，不利于地方經濟的均衡發(fā)展，與社會主義市場經濟所需的統一、穩(wěn)定的體制環(huán)境不相符合。
在稅制方面，按不同所有制、不同地區(qū)設置稅種稅率，企業(yè)公平稅負、公平競爭無從談起，反而造成地方保護與市場分割，阻礙統一市場的形成，市場主體的培育與活力不足。包干制依企業(yè)隸屬關系而定，助長地區(qū)封鎖和盲目建設，不利于貫徹國家的產業(yè)政策和調整產品結構，妨礙國家統一市場的形成。
在宏觀調控方面，包干制本身缺乏建立間接調控機制的基本條件，很難建立有效的政府對企業(yè)和中央對地方的協調機制，政府對企業(yè)仍按照行政隸屬關系實施控制和組織財政收入；中央財政調控手段單一，對上解地區(qū)基本上只是控制一個上解比例；對收不抵支的地區(qū)基本上只是運用無條件的補助形式。
3.中央財政“站在懸崖邊上”，危及國家長治久安
政府給企業(yè)、中央對地方的放權讓利改革，加上企業(yè)承包制的負面作用，導致“兩個比重”下降，到1993年財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重分別下降至12.6%、22%。在包干制下，中央財政從地方增加的收入中分得較少，地方財政留得多，中央政府日子過不下去，不得不向地方借錢，大大削弱了財政保障、收入再分配以及提供公共服務的能力，危及國家長治久安。
（三）分稅制財稅體制建立了中央與地方穩(wěn)定規(guī)范的財政分配關系
分稅制從根本上消除了財政體制不穩(wěn)定的弊端，結束了政府間按照企業(yè)隸屬關系劃分收入的歷史，在國家與企業(yè)、中央與地方之間建立起穩(wěn)定規(guī)范的分配關系，形成了合理預期，調動了地方的積極性。
1.收入按企業(yè)隸屬關系劃分改為按稅種劃分
分稅制最大的特征就是“分稅”定收入，這次稅改沒有條件建立如房地產稅等標準的地方稅種，采取了實事求是的辦法，按照稅種性質劃分為中央財政收入和地方財政收入。將維護國家權益、市場統一所必需的主要稅種劃為中央稅，例如關稅和消費稅；將同經濟發(fā)展直接相關、對統一市場傷害不嚴重的稅種劃分為中央占大比例的共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅。事權劃分是國家治理的重大事項，當時沒有條件啟動這一重大工程，采取事權基本不變，留待長遠解決的辦法。當然，綜合配套改革自然打破了原來行政性分權的事權劃分，將部分宏觀調控事權收歸中央，如兩個稅務局分設，加強中央管控。再如，金融資源的配置與管理權力上移，相應的貨幣政策權集中于中央等等。
分稅制方案的設計是一個復雜的工程。設計一個既確保增加中央財力，又不損害地方既得利益，并能調動地方積極性的“共贏”方案，并非易事。稅種如何劃分，支出和事權范圍如何界定，基數和稅收返還如何確定等，都是極其復雜的技術問題。經過科學測算和反復衡量，制作上萬份的數據表格，才確定最終方案。由于增值稅是稅制改革后最大和最穩(wěn)定的稅種，占整個稅收比重的43.7%，占流轉稅的75%，綜合各方考慮，決定將其作為中央和地方共享稅。但增值稅共享的比例，又有“高、中、低”三個方案，經中央政治局最終拍板確定分成比例為75：25。對于其他稅種，依據其性質，也作了明確劃分。其中，消費稅、關稅、海關代征的消費稅和增值稅、中央企業(yè)所得稅等8個稅種作為中央稅；營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅等18個稅種作為地方稅；增值稅、證券交易稅等作為中央與地方共享稅。
分稅制替代財政大包干，收入按企業(yè)隸屬關系劃分改為按稅種劃分，大大減少地方政府在財政收入利益驅動下對企業(yè)有“遠近親疏”之分。財政大包干體制下實行“兩包一掛”。“一掛”，即國企工資總額同經濟效益掛鉤，成為造成通脹的機制之一。稅制改革則完全打破了原來的所謂“稅利”結構，同時與之配套的國企改革也使企業(yè)有了初步約束。為市場主體的自主經營、公平競爭搭建制度基礎，使包干制下出現的地方保護主義、經濟封鎖、市場分割等現象受到遏制和糾正，走出了“一放就亂、一亂就收、一收就死”的體制怪圈。
2.把地方政府藏于預算外的財政資金引入“分稅制基數”
稅收返還制度是實行分稅制得以順利實施的重要一步，是保證地方利益及獲取地方支持的重要舉措。這一制度設計的關鍵點在于確定分稅制基數。一般而言，以實際發(fā)生數為基數是比較合理，但在確定分稅制基數時，卻是以1993年的收入作為稅收返還基數，很容易產生地方政府人為抬高基數、弄虛作假的現象。因此，當時很多人對這一做法不太理解?，F在回頭看，這樣做確有高明之處。這不僅減小了改革的地方阻力，保證改革順利進行，而且調動了地方增加財政收入的積極性，尤其是把地方政府藏于預算外的財政資金“引入”基數，加快了預算外資金回歸預算內的進程。此外，這一措施，產生了經濟緊縮效應。當時我國正面臨投資過熱和通貨膨脹，這一做法客觀上適應了抑制通貨膨脹的需要。
當時，朱镕基同志就想解決預算外資金問題?？紤]到如果一并解決預算外資金問題，就要同時處理中央與地方、國家與企業(yè)、財政與各部門的關系，可能會樹敵太多，矛盾太尖銳，反而影響分稅制改革的推進，于是決定抓住主要矛盾，集中解決基礎性和主干性問題，避免“四處出擊”，暫時放棄了預算外資金管理等局部和細節(jié)問題。
適應分稅制體制的需要而建立的稅收返還制度，采用“增量返還”的方法來調動地方的積極性，即“增值稅和消費稅比上年增長的部分，以1：0.3的系數給地方返回”，兼顧了中央與地方兩方面的利益，成為一個兩全其美的方案。
3.建立轉移支付制度調節(jié)地區(qū)財力差距
建立轉移支付制度是確保分稅制改革成功的重要保障措施。我國是一個發(fā)展很不平衡的大國，由于自然、歷史、基礎條件等原因，導致區(qū)域經濟發(fā)展不平衡。中央通過分稅制集中的財力，加大對落后地區(qū)的轉移支付，推進基本公共服務能力均等化，能夠緩解區(qū)域經濟社會發(fā)展的不均衡，是實現國家長治久安的重要基礎。
經國務院批準，1995年開始實施旨在均衡地區(qū)間財力差異的過渡期轉移支付，中央財政從收入增量中拿出一部分資金，按照“標準收入”低于“標準支出”的差距作為確定轉移支付的基礎，同時適當考慮各地的收入努力程度，逐步調整地區(qū)利益分配格局。除了對各地區(qū)按統一因素、統一公式計算轉移支付外，還針對民族地區(qū)的財力狀況，建立對民族地區(qū)的政策性轉移支付，資金分配以因素法為主，并與各地上劃增值稅增量適度掛鉤，以解決民族地區(qū)面臨的矛盾和問題。
此后，轉移支付制度又作了進一步改進，減少了財政資源分配的隨意性，使之向規(guī)范、公平、有效和透明的方向前進了一大步。這項制度對于調節(jié)地區(qū)差異、推進基本公共服務能力均等化、保障地方政府運轉財力，發(fā)揮了極為重要的作用。
（四）分稅制改革“怎么評價都不過分”
分稅制改革是我國改革開放進程中具有里程碑意義的一項重大改革，又是一項“牽一發(fā)而動全身”的系統性改革，保證了社會主義市場經濟的快速健康發(fā)展。劉仲藜同志曾回顧說：“2003年，我參加黨的十六屆三中全會文件起草工作。有一次，溫家寶總理到會上部署工作。他談道：中央政治局常委認為，10年實踐證明，財稅改革是成功的。10年時間，作出這樣的判斷，是很不容易的。”當然，由于種種原因，分稅制財稅體制還存在這樣那樣的問題，都有待于在未來的改革中繼續(xù)完善。
1.分稅制改革是制度建設的里程碑，奠定了國家長治久安的基礎
站在中華民族偉大復興的歷史高度，回顧改革開放以來我國四十年發(fā)展的歷程，分稅制改革非常成功，是社會主義市場經濟制度建設的里程碑，就像朱镕基同志曾經指出的，對財稅體制改革取得的成功，怎么評價都不過分。“這次改革取得了很大成功，初步規(guī)范了國家、企業(yè)、個人以及中央與地方的分配關系，調動了中央和地方兩個積極性，建立了財政收入穩(wěn)定增長的機制。”實行分稅制后，規(guī)范了國家與企業(yè)之間的收入分配關系，并納入社會主義市場經濟法制化的軌道，使企業(yè)不分經濟性質與規(guī)模大小，不論行政級別，依法納稅，公平競爭。在政府與市場關系上，一方面，突出了市場在資源配置中的功能，為各種所有制企業(yè)共同發(fā)展奠定了制度基礎；另一方面，促進了政府職能的轉變，清晰界定了政府作為出資人和社會公共管理者兩種不同的身份，尤其是對政府介入市場進行了規(guī)范，明確了政府的職責，對規(guī)范其他各種經濟關系奠定了基礎。
分稅制為規(guī)范中央與地方的分配關系開拓了新路徑，開創(chuàng)了新中國財政發(fā)展史上的新紀元。分稅制改革之前，財政體制模仿國有企業(yè)大包干而實行的財稅大包干，并沒有解決中央與地方的利益均衡問題，也沒有為處理中央與地方的分配關系提供一個規(guī)范、科學的制度，試圖建立中央統一調控下，地方追求利益公平競爭的制度，反而帶來效率低下，造成地區(qū)間的市場分割。分稅制吸取了以往制度的優(yōu)點，規(guī)避了其缺陷，明確了中央與地方的利益界限，中央與地方都有自己的稅收范圍，調動了兩個積極性，從而促使各級政府的理財思路從短期的博弈談判轉向長期的增收節(jié)支，建立起符合社會主義市場經濟要求的政府間財政關系框架，不僅促進了財政收入與經濟的同步增長，解決了兩個比重過低的問題，而且推動了經濟社會的快速發(fā)展。
2.分稅制改革：在歷史約束條件下做出了最大努力
分稅制改革肩負著歷史的重任，難以“畢其功于一役”，不可能一次性解決我國財稅體制中存在的全部問題?，F在來看，這一改革在歷史約束條件下做出了最大努力，已是基于當初形勢下的最優(yōu)選擇。
歷史不能假設。我們需要回歸歷史本源，在改革發(fā)展全局中認識分稅制改革，以及當前財政改革中出現的一些問題。有觀點認為是分稅制逼出土地財政。實際上，土地財政與分稅制沒有多少關系。早在1982年，我國住房制度改革起步，土地的市場化改革正式拉開帷幕。1987年9月8日，深圳市以協商議標形式出讓有償使用的第一塊國有土地，揭開了我國國有土地有償使用制度改革的序幕。可見，土地財政的源頭不在于分稅制，而且土地出讓收入的快速增長也是在2000年之后的事情。
分稅制改革并不是一蹴而就，而是屬于一項長期的歷史任務。當時抓住了主要矛盾，也遺留了一些問題，如地方稅種缺乏、事權和支出責任劃分、公有制條件下大量國有資源財產如何在中央與地方之間進行劃分、省以下財政體制等問題。因此，分稅制改革仍處于“進行時”之中，需要隨著經濟社會形勢的發(fā)展不斷深化。
三、公共財政:基于市場化的財政改革目標模式
隨著分稅制財稅體制改革的逐步推進，財政改革重點由收入劃分轉向預算支出管理。1998年，時任國務院副總理李嵐清在全國財政工作會議上明確提出“積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財政基本框架”。此后，公共財政成為基于市場化的預算改革目標模式。
（一）建立公共財政解決政府越位和缺位問題
同建立社會主義市場經濟要求相比，傳統的財政體制還存在諸多不適應的地方，政府“越位”和“缺位”現象并存，建立公共財政就是要解決此類問題。
1.市場化改革要求轉變財政大包大攬的模式
傳統財政供給范圍過大，包攬過多，幾乎覆蓋社會再生產的各個領域，特別是向競爭性領域的過多延伸，遠遠超出了政府職能范圍。在建立社會主義市場經濟體制過程中，如果繼續(xù)延續(xù)政府過多干預競爭性領域的老路，必然導致投資決策失誤、投資效果低下等問題，造成資源的浪費。因此，要按照市場化改革的要求，逐步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，在一般競爭性領域通過市場而非政府來配置資源，財政不能再大包大攬，以有效解決財政職能“越位”問題。國企改革也要解決政府“越位”的問題，實行政企分開，財政不再直接干預國企的生產經營，以重塑社會主義市場經濟體制的微觀基礎。
2.日益增長的社會公共需要要求財政支出結構調整與優(yōu)化
滿足社會公共需要是公共財政最基本的功能，在市場化改革過程中，許多關乎社會公平和民生的問題凸現出來，公共服務和基礎設施供給不足、收入分配差距擴大、弱勢群體保障薄弱等成為民生領域“短板”。政府在通過退出競爭性領域解決“越位”的同時，也要通過加大對科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、社會保障、扶貧等領域的扶持力度來解決財政職能“缺位”問題。
（二）預算制度成為財政改革的重點
1994年稅制與分稅制改革建立了財政收入穩(wěn)定增長機制，但支出管理領域的問題仍然突出：財政支出分配方法落后，管理不嚴，監(jiān)督不力，資金使用分散，效益不高，甚至滋生腐敗。為增強預算管理的規(guī)范性和透明度，也是為了配合中紀委反腐倡廉的需要，財政改革重點轉向支出管理，預算制度成為財政改革的重點。
1.首部《預算法》的出臺
在推進分稅制改革的同時，國家也在推進預算制度改革。1994年3月，八屆人大二次會議頒布《預算法》，針對預算管理職權、預算收支范圍、具體編制方法、執(zhí)行審查和決算監(jiān)督以及各級政府的責任都做了法律層面的規(guī)定。首部《預算法》是在稅制分稅制財稅體制改革的背景下出臺的，雖然沒有體現預算與國家治理、預算績效等內容，但初步形成了公共財政的基本框架。
2.從一本預算到四本預算
1995年《預算法實施條例》將復式預算分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算，為預算制度改革指明了方向。國務院《關于加強預算外資金管理的決定》（國發(fā)〔1996〕29號）要求從1996年起，將養(yǎng)路費、車輛購置附加費等13項數額較大的政府性基金（收費）納入預算管理，政府賬本變?yōu)閮蓚€。2000年前后，國家從建立部門預算開始，推行國庫集中收付、政府釆購、收支兩條線等一系列改革，預算制度改革向縱深推進。隨著國有企業(yè)利潤規(guī)模的增大和國有資產管理向國有資本管理的轉變，國務院于2007年9月發(fā)布《關于試行國有資本經營預算的意見》，正式建立國有資本經營預算制度，預算報告開始擁有了第三個賬本。2010年，國務院發(fā)布《關于試行社會保險基金預算的意見》，開始編制社?；痤A算。2013年，財政部首次正式編制了全國社會保險基金預算，包含社會保險法已明確的各項基金。2014年《預算法》（修正案）第五條規(guī)定:“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。”這樣，我國預算正式由“一本”變?yōu)榱?ldquo;四本”。由此可以看出，從一本預算到四本預算是基于當時的歷史條件下所做出最大的努力，針對當時資金管理的問題，為各類不同性質的資金打造不同類型的“籠子”。四本預算是各方相互妥協的產物，表明我國這一時期的預算改革具有明顯的過渡痕跡。
3.從預算角度看宏觀稅負和土地收入
我國公共財政是在分稅制財政體制改革背景下建立起來的，在此過程中，逐步形成了從一本預算到四本預算的過渡。在四本預算之間有交叉重復的部分，主要體現在社保預算和政府性基金預算：例如，2017年各有5萬多億元，其中社保預算中由各級財政，主要是中央財政補助的有1.2萬億元，這一項不應在社保預算和一般公共預算中重復計算；而政府性基金預算絕大部分是土地出讓收入，按照IMF（國際貨幣基金組織）的數據口徑，宏觀稅負要扣除生地拆遷變熟的成本（目前約占80%）后，用土地出讓凈收入計算；此外還有一些交叉項也應按可比口徑做出調整。因此，按照IMF的口徑，2015年我國宏觀稅負為29%，世界平均水平為36.8%。2016年我國宏觀稅負是28.2%，2017年是27.2%，連續(xù)兩年下降。分稅制改革以來，我國宏觀稅負并不高，而且近年來呈下降態(tài)勢，這一結論非常重要，對于理解我國分稅制改革和宏觀稅負有很重要的意義，也可以正本清源，防止社會上以“死亡稅率”為名的民粹主義勢力的抬頭。
4.預算外資金的終結
源于放權讓利、承包制為基礎的改革，產生了越來越多預算外資金，一度相當于甚至超過預算內收入，號稱“第二財政”。從歷史上看，在計劃體制下，預算外資金對于調動各方面積極性、緩解財政資金緊張狀況、保證重點專項資金需要等發(fā)揮了積極作用，但由于預算外資金游離于人大和公眾監(jiān)管之外，極大地影響了政府收支的透明度和資金使用效率，特別是“亂攤派、亂罰款、亂收費”加重企業(yè)和農民負擔，也滋生了腐敗現象。
為解決這些問題，國務院于1986年印發(fā)《關于加強預算外資金管理的通知》指出，在“所有權不變、使用權不變、收支渠道不變”的前提下，實行同級財政專戶儲存、計劃管理、財政審批、銀行監(jiān)督。我國1993年以前的預算外資金包括國有企業(yè)及其主管部門集中的各種專項基金與地方中央主管部門管理的預算外資金。1993年以后，對預算外收入的范圍進行了調整，將擁有法人財產權的企業(yè)及其主管部門集中的資金不再列作預算外收入，1993-1995年預算外資金收入項目只包括行政事業(yè)性收費和地方財政收入兩項。從1996年開始，電力建設基金、鐵路建設基金等中央政府性基金（收費）納入預算管理，加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統籌資金。同年，國務院頒發(fā)《關于加強預算外資金管理的決定》，提出“預算外資金是國家財政性資金,不是單位和部門自有資金,必須納入財政管理”。2001年，我國以“收支兩條線”改革為契機，打破了部門和單位“自收自支、收支一體”的利益鏈條，預算外資金成為清理的對象。財稅和國有企業(yè)改革后，國有企業(yè)應繳利潤自2007年統一納入國有資本經營預算，國有企業(yè)預算外資金成為歷史。到2010年，財政部印發(fā)《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，要求從2011年開始將預算外資金管理的收入全部納入預算管理，至此預算外資金時代正式終結。
（三）擴大社會性支出促進基本公共服務均等化
2006年黨的十六屆六中全會提出，要逐步實現基本公共服務均等化。為此，財政逐步擴大社會性支出，補齊民生短板，推動社會全面進步，促進城鄉(xiāng)一體化和基本公共服務均等化，形成經濟與社會良性循環(huán)新格局。
1.公共財政的陽光照耀農村
進入新世紀后，黨中央先后提出“建設社會主義新農村”、“五個統籌”、落實“科學發(fā)展觀”等目標，著力破解深層次的體制機制桎梏。加大“三農”投入，優(yōu)化公共支出結構，促進農村基本公共服務均等化就是在此背景下實施的。
2003年政府將解決“三農”問題提升到統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度加以重視，財政部門提出“讓公共財政的陽光照耀農村”的理念。2004年，中共中央國務院在《關于促進農民增加收入若干政策的意見》中提出堅持“多予、少取、放活”的方針，深化農村改革，增加農業(yè)投入，強化對農業(yè)支持保護，為公共財政支持“三農”指明了方向。2004年時任總理溫家寶在政府工作報告中提出要采取更直接、更有力的政策措施，加強農業(yè)，支持農業(yè)，保護農業(yè)，努力增加農民收入。2004年國家改革糧食流通體制，對農民實行直接補貼。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議決定自2006年1月1日起正式廢止《農業(yè)稅條例》，標志著我國延續(xù)2600年的農業(yè)稅從此退出歷史舞臺。在國家與農民分配關系發(fā)生根本性變革的背后，是中央財政每年給予的超過千億規(guī)模的財力性轉移支付的有力支撐。
公共財政改革不僅惠及到農業(yè)生產，還包括教育、衛(wèi)生、社會保障、基層治理等農村社會事業(yè)。2003年實施新型農村合作醫(yī)療制度，2005年農村義務教育“兩免一補”改革，緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉移支付，2007年建立農村最低生活保障制度，2009年建立農村新型養(yǎng)老保險制度，2011年實施農村“一事一議”財政獎補政策等強農惠農政策相繼出臺，涉農基本公共服務保障有了質的提升。基于滿足“三農”公共需要目標的涉農支出改革成為公共財政框架下財政支出結構優(yōu)化進程中富有成效的改革。
2.“非典”后大幅增加公共衛(wèi)生支出
2003年“非典”后，中央和地方政府開始認識到公共衛(wèi)生支出的重要性，逐步采取措施增加投入著手補齊公共衛(wèi)生體系短板，2003年全國衛(wèi)生總費用6584.10億元，其中政府、社會和個人衛(wèi)生支出分別占17.0%、27.2%和55.9%。到2006年，全國衛(wèi)生總費用達9843.34億元，政府、社會和個人衛(wèi)生支出分別占18.1%、32.6%和49.3%。2007年，中央財政醫(yī)療衛(wèi)生支出達到631億元，比2006年增長277%。
3.社會保障制度逐步覆蓋城市和鄉(xiāng)村
我國長期存在城鄉(xiāng)二元結構，社保體系發(fā)展很不均衡。為此，我國于1998年正式成立勞動與社會保障部，社會保障制度逐步走向法制化、統一化。在公共財政的支撐下，社會保障制度逐步覆蓋城市和鄉(xiāng)村。
城市社會保障力度覆蓋范圍不斷擴大，從覆蓋國有企業(yè)員工發(fā)展到覆蓋各類用人單位和靈活就業(yè)人員，全面建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統籌規(guī)劃制度，建立并全面實施城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度、完善職工基本醫(yī)療保險制度，著手探索建立以城市低保制度為主體，以優(yōu)惠政策和臨時救助制度為補充，以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會救助體系。
農村社會保障制度逐步建立和完善，養(yǎng)老保險制度、新型農村合作醫(yī)療制度等推向全國。截至2007年國家用于社會保障社會保險的支出為7888億元，占GDP的3.2%。到2008年，有8.15億農民參加了新農合，1000多萬被征地農民被納入基本保障制度，6600多萬居民享受城鄉(xiāng)低保。至此，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本形成。
（四）公共財政參與和支撐關鍵領域市場化改革
隨著我國社會主義市場經濟體系逐步建立，一些關鍵領域的市場化改革趨勢日益明顯，國有銀行商業(yè)化改革，國有企業(yè)“政企分開”改革，加入WTO后國際貿易體系改革等提上改革日程。公共財政參與并支撐了市場經濟體系建立過程中一些關鍵領域的市場化改革。
1.支撐完成國有企業(yè)改革三年脫困，塑造成熟市場經濟主體
在建立社會主義市場經濟體制過程中，許多國有企業(yè)不適應市場規(guī)則變化，紛紛陷入經營困境，國有企業(yè)攤子大、職工多、經營狀況差等問題十分突出。1998年，全國國有企業(yè)盈虧相抵后利潤只有213.7億元，集體企業(yè)盈虧相抵更是凈虧損。朱镕基總理明確提出要利用三年時間完成國有企業(yè)改革脫困任務，將國有企業(yè)塑造為成熟市場經濟主體。
1998年，國有企業(yè)改革脫困工作全面展開，而同期社會保障制度建設剛剛起步，遠遠不能滿足下崗分流人員的社會保障需要。在非常困難的特殊時期，財政大幅增加社會保障和再就業(yè)方面的資金投入支持社保體系建立，與國有企業(yè)改革同步完善“三條保障線”。1998—2003年，國有企業(yè)下崗職工達到2700多萬人，先后有1800多萬人在財政的支持下通過多種渠道和方式實現了再就業(yè)。2002年中央財政用于“兩個確保”和“低保”的資金就達到594億元，是1998年的6.2倍，2003年中央財政支出700億元，同比繼續(xù)大幅增長19.9%，全國2235萬城市居民得到最低生活保障。在財政“真金白銀”有力支撐下，國有企業(yè)改革逐步走向成功。
2.財政支撐金融改革破局
東南亞金融危機爆發(fā)后，全面改革提升金融風險防范能力迫在眉睫，提高國有商業(yè)銀行自身抵御風險能力就成為防范金融風險的重中之重。時任總理朱镕基在1997年中央經濟工作會議上曾一針見血地指出：在東南亞金融危機中，問題普遍出在銀行上，都是從銀行開始垮的。商業(yè)銀行本身資本金、準備金也不足，大量的投資形成不良貸款，最后一垮臺就不得了。
為支撐國有商業(yè)銀行市場化改革，1998年8月17日財政部發(fā)布《關于1998年特別國債的有關事宜公告》，發(fā)行總額2700億元的記賬式附息國債，面向四大國有商業(yè)銀行定向發(fā)行，所籌資金專項用于撥補資本金，使四大行的資本充足率達到“巴塞爾協議”和國家商業(yè)銀行法規(guī)定的8%的水平。1999年4月20日，經國務院批準，中國信達資產管理公司正式掛牌，處理中國建設銀行高達2000億的不良資產。此后長城、東方、華融相繼成立，累計剝離四大國有商業(yè)銀行1.4萬億不良資產。這為國有商業(yè)銀行建立現代公司治理結構、引進戰(zhàn)略投資者、進行股份制改革奠定了堅實基礎。
2007年9月，為實現國家外匯資金多元化投資，通過財政發(fā)債購匯方式成立中國投資有限責任公司，同時理順匯金管理關系，改進外匯管理方式，有效推動了財政政策和貨幣政策協調。
3.推動建立公平的市場競爭環(huán)境
黨的十六屆三中全會提出，完善社會主義市場經濟體制要分步實施稅收制度改革。財稅部門按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，推動建立有利于各類市場主體公平競爭的稅收環(huán)境，為推動經濟發(fā)展方式轉變提供了有力支撐和體制保障。
1994年稅制改革后，內資企業(yè)和外資企業(yè)分別實行兩套不同的企業(yè)所得稅制：內資企業(yè)稅率33%，外資企業(yè)稅率為15%。2001年11月我國加入WTO之后，兩套所得稅制體系帶來的外資企業(yè)“超國民待遇”引起了社會的普遍關注。2002年起改革按隸屬關系分享企業(yè)所得稅體制，2003年起實行中央與地方統一按照6：4比例分享，解決了1994年分稅制遺留問題。2007年，在經過充分論證后，國家啟動了企業(yè)所得稅修法進程。2008年1月1日修訂后的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》頒布施行，實現了“四統一”，即內資、外資企業(yè)使用統一的企業(yè)所得稅法；統一企業(yè)所得稅稅率；統一和規(guī)范稅前扣除辦法和標準；統一稅收優(yōu)惠政策。實踐證明，打破稅制改革中的利益割據問題，有利于我國市場經濟體制下全國統一市場體系建設，有利于營造公平的市場競爭環(huán)境。
出口退稅財政負擔機制也進行了改革與完善。在2003年以前，出口退稅由中央財政全額負擔。從2004年開始，對超基數部分的應退稅額由中央和地方財政按照75∶25的比例共同負擔，2005年起負擔比例改為92.5∶7.5。2015年之后，在不改變政府對企業(yè)的出口退稅政策的基礎上，出口退稅全部由中央財政負擔。出口退稅負擔機制多次調整后，回歸中央財政全額負擔，不僅有利于出口退稅及時、足額進行，也解決了地區(qū)間出口退稅負擔不匹配，對于理順中央與地方的關系，建設公平統一的市場競爭環(huán)境具有重要意義。
（五）首次實施積極財政政策
在市場經濟體制下，利用財政政策進行宏觀管理，是基于市場經濟要求，與計劃經濟體制下的“四大平衡”具有本質性差別。1998年實施的積極財政政策，充分顯示出財政政策的積極作用。
1.啟動積極財政政策，應對東南亞金融危機
1997年7月，泰國首先爆發(fā)的金融危機迅速波及到東南亞國家和中國香港，我國也受到這場危機的沖擊。1998年初，宏觀經濟下行壓力引發(fā)了對財政政策取向的討論。1998年8月29日九屆全國人大第四次常委會審議通過了國務院提交的《關于增發(fā)1998年國債和調整中央財政預算方案》，同意財政部增發(fā)1000億元國債用于加快基礎設施建設。按照1995年頒布實施的《預算法》第二十八條規(guī)定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。由于預算法對地方政府發(fā)債的限制，當時采取了適應性變通舉措，1000億元統一計入中央財政增發(fā)國債，其中500億元由中央財政轉貸給地方使用，通過在預算平衡表下列示的辦法順應《預算法》的監(jiān)管要求。以增發(fā)國債為標志，我國正式啟動了積極財政政策。
從內容上看，積極財政政策主要包括三個方面。首先，國家財政向國有商業(yè)銀行增發(fā)1000億元長期建設國債，同時配套增加1000億元銀行貸款，全部用于高速公路、鐵路、機場、糧庫、農村電網、水利設施等基礎設施建設；其次，向四大原國有獨資商業(yè)銀行發(fā)行30年期的2700億元特別國債，用于充實四大國有商業(yè)銀行資本金，以達到“巴塞爾協議”對商業(yè)銀行8%的資本金比率要求；第三，提高部分商品出口退稅率，使出口商品綜合退稅率達到15%以上。
從1998年到2003年實施的積極財政政策，是我國為應對經濟下行壓力首次主動采取的逆周期調節(jié)。截至2003年，累計發(fā)行6600億元長期建設國債，帶動銀行貸款和其他社會資金形成3.28萬億的投資規(guī)模?？鄢齼r格變動因素，五年間全國水利建設投資3562億元，相當于1950年到1997年全國水利建設投資的總和；五年間全國公路建設投資12343億元，環(huán)境保護和生態(tài)建設投入5800億元，都達到1950年到1997年全國公路建設投資總和、環(huán)境保護和生態(tài)建設投入總和的1.7倍；五年間高速公路由4771公里增加到2.52萬公里，從居世界第三十九位躍升到第二位。青藏鐵路、西氣東輸、西電東送等重大國計民生建設項目相繼開工建設。
2.從積極到穩(wěn)健、再到積極，積極財政政策退出受阻
進入新世紀，我國經濟基本擺脫通貨緊縮、有效需求不足的困擾，經濟發(fā)展方式粗放、結構性問題、體制性問題等日益突顯。鑒于此，財政政策取向調整被提上日程。事實上，在2001年編制2002年預算時就準備壓縮赤字規(guī)模，積極財政政策計劃逐步退出。2003年全國財政工作會議提出既要治“冷”，又要治“熱”，向社會傳遞調整財政政策取向的信號。
2004年5月27日，時任財政部部長金人慶在上海全球扶貧大會上提出中國將采取中性的財政政策，由此展開關于財政政策由“積極”轉向“中性”的討論。2005年，時任總理溫家寶在政府工作報告中提出，加強和改善宏觀調控，實施穩(wěn)健的財政政策。這標志著對財政政策做出新的調整，從此進入為期三年的穩(wěn)健財政政策實施階段。
穩(wěn)健的財政政策并非是對原有積極財政政策徹底轉向，而是保留原有政策慣性基礎上適當減少財政赤字，適度控制長期建設國債發(fā)行規(guī)模。中央財政赤字從2004年積極財政政策時的3192億元減少到2005年穩(wěn)健財政政策的3000億元，并沒有做大幅度削減。主要還是擔心國債投資項目投資立即停下來，會對經濟增長造成負面沖擊。其結果積極財政政策本應加大力度退出，但退出力度不夠，導致2006年宏觀經濟出現過熱苗頭。
過熱持續(xù)時間不長，2007年下半年我國經濟逐漸出現不穩(wěn)跡象，2008年國際金融危機爆發(fā)拖累全球經濟增長，中國也未能獨善其身。原本要退出的積極財政政策不得不轉向更加積極。2008年11月5日，時任總理溫家寶公布了擴大內需、加快基建投資等十項政策舉措，并提出到2010年前將實施4萬億政府公共投資計劃。由此開啟了新一輪更為積極的財政政策周期，財政赤字率從2008年的0.11%逐步提升到2017年的3%。
我國基于市場經濟的財政政策實踐，先后經歷了從被動轉向主動，從直接轉向間接，從單一方式轉向多種方式綜合施策，從調控國內到國際與國內聯動等多維度轉變。這些轉變一方面反映出市場經濟下宏觀經濟運行環(huán)境日益復雜多變，對財政政策施策提出了更高的要求，另一方面也反映出財政政策作為宏觀調控的重要組成部分，只有在市場經濟基礎上正確理解政府與市場的邊界，才能夠在實施財政政策中做到政府“到位”，不“缺位”、不“越位”。1998年首次實施積極財政政策為2008年后實施力度更大、時間更長的積極財政政策積累了豐富的實踐經驗。
四、新時代財稅改革推動國家治理的現代化
黨的十八大之后，我國進入全面深化改革的新時代。過去，財稅改革圍繞市場解決“缺位”和“越位”問題，任務較為單純；現在，則需要綜合考慮各方面，統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設，協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，財稅改革面臨的形勢更復雜，任務更艱巨。
（一）財稅改革成為全面深化改革的重點
黨的十八屆三中全會要求，到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型。財稅改革成為全面深化改革的重點和開創(chuàng)新時代的突破口。
1.國家治理的現代化要求財政發(fā)揮基礎性和支柱性作用
改革開放以來，我國堅持以經濟建設為中心，經過數十年努力，“四個現代化”的目標已經實現。生產力層面的現代化，客觀上要求提升經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防軍隊和黨的建設等各個領域的治理能力。黨的十八屆三中全會提出實現國家治理體系與治理能力現代化的總目標，并以前所未有的高度對財政進行新定位，賦予財政“國家治理的基礎和重要支柱”的地位和作用。
國家治理現代化必然要求和決定著財政現代化，財稅改革也隨之從經濟體制的組成部分躍升到國家治理體系的組成部分，要求財政在國家治理中有效發(fā)揮基礎性和支柱性作用。“財政制度安排體現政府與市場、政府與社會、中央與地方關系，涉及政治、經濟、社會、文化和生態(tài)文明等各個方面。”財政收入籌措、支出撥付及政策實施，是最具綜合性的基本政府職能，是實現國家治理的重要物質基礎。各項政府職能得以順利履行、國家治理相關活動得以順暢運行，依賴于清晰界定、科學劃分與妥當配置事權、支出責任及財力。以財稅體制改革作為突破口，加快轉變政府職能，遇到的阻力和難度相對較小。通過政府預算，可以形成對政府支出規(guī)模和國家治理活動成本的有效控制。稅制、預算及財政體制構成了國家治理體系的重要支柱。
2.市場在資源配置中起決定性作用要求財政主動改革和更好發(fā)揮政府作用
改革開放以來，從承認和引入市場作用，到“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，到“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，到“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，再到“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，政府職能的越位、缺位問題逐步得到解決?；诖?，黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”。
經濟社會發(fā)展所面臨的問題，不都是財政能夠解決的，但或多或少都與財政有關聯。財稅改革主動帶頭，有助于加快要素市場改革，讓市場機制在土地、資源、能源等要素市場上真正發(fā)揮決定性作用；有助于加快轉變政府職能，減少政府對企業(yè)投資活動的行政性干預，落實企業(yè)投資的自主權；有助于讓政府肩負起市場經濟體制下應有的職責和更好發(fā)揮自身作用，即保持宏觀經濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，彌補市場失靈。
3.新常態(tài)背景下我國經濟轉向高質量發(fā)展要求財政全面推進供給側結構性改革
在成為世界第二大經濟體之后，我國消費結構升級向行業(yè)產業(yè)結構轉型升級提出新要求，經濟發(fā)展的條件和環(huán)境發(fā)生諸多重大轉變。2014年5月，習近平總書記在河南考察工作時首次提出經濟新常態(tài)。為適應新常態(tài)，2015年中央提出推進供給側結構性改革。
“財稅改革的實施離不開中國經濟和社會的大環(huán)境，不同階段的財稅改革重點有著明顯的時代烙印。”在新常態(tài)背景下，經濟從高速增長轉向中高速增長，要求保持財稅體系運轉穩(wěn)定，提高財稅政策對經濟社會的調控能力；經濟發(fā)展從粗放型轉向高效型模式，要求建立健全促進增長方式轉變和產業(yè)結構升級的財稅制度和政策；經濟發(fā)展動力從傳統增長點轉向新模式、新業(yè)態(tài)、新動力，要求深化財稅制度改革，推動實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略。財政妥善應對收支壓力增長等現實困難，通過減稅和增加財政支出，更多采取改革的辦法推進供給側結構性改革。
（二）建立現代財政制度，打造國家治理現代化的基礎和重要支柱
2014年6月，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，為新一輪財稅體制改革確立了時間表和路線圖。黨的十九大進一步提出加快建立現代財政制度，重點推進三大重點改革，打造國家治理現代化的基礎和重要支柱。
1.以“營改增”為重點完善稅收制度
“營改增”是此輪稅制改革的重點。為消除增值稅重復征稅等問題，從2004至2009年逐步推進生產型增值稅向消費型轉變的改革試點。2004年7月1日，先從東北3省的裝備制造業(yè)等6個行業(yè)和軍品、高新技術產品開始擴大進項稅額抵扣范圍。到2009年，全國普遍推行增值稅轉型改革。
為實現增值稅全覆蓋、抵扣鏈條完整及減輕稅負，從2012年1月1日起開始推行“營改增”，先是在上海市交通運輸業(yè)和部分現代服務業(yè)領域開展試點，2013年8月后擴大到全國。2016年5月1日，營業(yè)稅走下歷史舞臺。“營改增”進一步減輕企業(yè)稅負，促進服務業(yè)尤其是科技等高端服務業(yè)的發(fā)展，促進產業(yè)和消費升級、培育新動能、深化供給側結構性改革，是我國稅制走向完善的關鍵一步。
消費稅方面，調整征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，將高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍。個人所得稅方面，第十三屆全國人大第五次會議表決通過了關于對個人所得稅法修改的決定，朝著綜合與分類相結合的改革方向邁出關鍵一步。資源稅方面，由從量征收改為從價征收，定額征收改為比例征收，進一步擴大征收范圍和改革稅收收入歸屬。環(huán)保稅方面，已于2018年1月1日起開始征收。地方稅方面，調整稅制結構，培育地方稅源，加強地方稅權，理順稅費關系。稅收征管方面，出臺《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，提出6大類31項具體舉措，以期到2020年建成與國家治理現代化相匹配的現代稅收征管體制。
2.修訂《預算法》現代預算制度起步
預算始終是財政收支管理的核心。我國首部《預算法》于1994年3月22日在八屆全國人大二次會議上通過，1995年1月1日正式實施。盡管在加強預算制度建設方面取得長足進展，但離現代預算制度還有一定差距。在實施兩年后，1997年全國人大即動議修改。但直到2004年修法才正式啟動。2006年，全國人大預算工委牽頭起草預算法修正案第一稿。2012年6月，迎來二審。2013年8月，原定三審的預算法修正案草案“缺席”十二屆全國人大常委會第四次會議。黨的十八屆三中全會后，四審稿于2014年8月經十二屆全國人大常委會第十次會議順利審議并表決通過。歷經三屆人大、四易其稿、征求30余萬條意見后，跨越十年的修法終于塵埃落定。
新《預算法》為我國現代預算制度改革開始起步奠定了法律基礎。新《預算法》將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算均納入預算范疇，完善了政府預算體系。同時擴大預算公開的內容，除涉及國防安全的事項外，所有政府預算都要向社會公開。建立跨年度預算平衡機制，厘清了對赤字的性質和規(guī)模的認識。推行三年財政規(guī)劃，收入實施預期管理，規(guī)范結轉結余資金管理，允許地方政府發(fā)行政府債務，建立起跨年度彌補超預算赤字的機制，確保財政的可持續(xù)性，促進經濟和社會的健康持續(xù)發(fā)展。
建立科學、規(guī)范的地方政府債務管理體系，是現代預算制度改革的一項重要內容。2014年10月，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，在解決了“怎么借”“怎么管”“怎么還”問題的同時，明確提出妥善處理存量債務的一系列舉措，加強地方債務管理，清理規(guī)范融資平臺，逐步建立規(guī)范的舉債制度和置換債制度。
實施預算績效管理是現代預算制度改革的根本目標。在過去十多年開展財政資金績效評價的基礎上，各級財政部門加快建立健全預算績效管理機制，全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和績效意識，加強績效評價結果應用，將評價結果作為編制年度預算草案、調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據。2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》頒布，預算績效管理改革進入新的更高的發(fā)展階段。
3.啟動事權與支出責任劃分改革
事權與支出責任劃分改革早在1993年已被提出，但受當時條件限制，最終未能推行。對于事權與支出責任劃分改革的思考，卻并沒有停止，從“事權和財權相一致”，到“事權和財力相一致”，再到“事權和支出責任相匹配”，事權與支出責任劃分改革正式啟動。
財政事權實際反映中央、地方政府職能，具有高階屬性，不是純粹的財政問題，而是復雜的政治問題。2016年，國務院發(fā)布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，提出劃分中央與地方事權和支出責任的原則和主要內容。2018年，國務院發(fā)布《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，對基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革進行了部署，中央財政事權由中央承擔支出責任，地方財政事權由地方承擔支出責任，中央與地方共同財政事權分情況劃分支出責任。這項改革是一項基礎性系統性工程，涉及各個部門、領域，有大量的具體事務需要協調處理，未來仍需要進一步攻堅克難，以實體化、法制化、高階化為重點著力推進改革。
（三）保障和改善民生，滿足人民美好生活需要
改革開放以來，隨著我國經濟高速增長，民生也開始逐步改善和發(fā)展，人民的需求逐漸從對物質文化的需要轉向對民主、法治、公平正義、安全等美好生活的需要。財政配合民生領域改革，致力于花錢買機制，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展。
1.初步實現全民醫(yī)保
在醫(yī)療保障方面，全國基本醫(yī)療保險已覆蓋13億多人，基本實現全民醫(yī)保。從2012年到2017年，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保財政補貼標準從每人每年240元增加到450元，職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策范圍內報銷比例分別達到80%以上和75%左右。城鄉(xiāng)居民大病保險參保人員實現全覆蓋。對城鄉(xiāng)參保居民因患大病發(fā)生的經基本醫(yī)療保險補償后需個人負擔的合規(guī)高額醫(yī)療費用給予不低于50%的進一步補償，患者的醫(yī)藥費用實際報銷比例在基本醫(yī)保報銷比例的基礎上再提高10—15個百分點。
在醫(yī)療服務方面，推行公立醫(yī)院綜合改革，破除運行60多年的“以藥補醫(yī)”機制。支持醫(yī)聯體建設和家庭醫(yī)生簽約服務，推動醫(yī)療衛(wèi)生工作重心下移、醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉，支持基層醫(yī)療衛(wèi)生機構和村衛(wèi)生室實施基本藥物制度，推動各地加快基本藥物采購配送、使用監(jiān)管等方面改革。
在公共衛(wèi)生服務體系建設方面，基本公共衛(wèi)生服務年人均財政補助標準從2012年的25元提高到2017年的50元，服務項目擴大到12類，均等化水平進一步提高。
2.完善社會保障和就業(yè)
在養(yǎng)老保障方面，企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金從2012年的1721元增加到2016年的2400元左右，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準從2012年的每人每月55元提高到2018年1月1日的88元。
在促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面，出臺求職創(chuàng)業(yè)補貼、高校畢業(yè)生靈活就業(yè)社會保險補貼、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務補助等扶持政策，探索開展新型學徒制、一次性創(chuàng)業(yè)補貼等試點，允許有條件的地方通過財政出資引導社會資本投入設立高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)基金。實施支持和促進重點群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)的稅收政策，企業(yè)安置殘疾人員就業(yè)實際支付的工資，可按100%在稅前加計扣除。出臺失業(yè)保險穩(wěn)定崗位補貼政策和失業(yè)保險職業(yè)技能提升補貼政策。
在社會救助和優(yōu)撫安置方面，構建起以最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助等制度為主體，社會力量參與為補充的“8+1”社會救助制度體系框架。完善救災補助政策，提高中央財政補助標準。建立優(yōu)撫對象等撫恤和生活補助標準正常調整機制，保障撫恤優(yōu)待對象生活不低于當地平均生活水平。
3.推進勞動力自由流動
在鼓勵人口、勞動力自由流動方面，政府預算將中央財政的義務教育資源和農民進城流動相掛鉤，以鼓勵農民進城就業(yè)。從2012年到2017年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從52.6%提高到58.52%，8000多萬農業(yè)轉移人口成為城鎮(zhèn)居民。
在城鎮(zhèn)化建設方面，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。
在支持農業(yè)轉移人口市民化方面，將農業(yè)轉移人口及其他常住人口隨遷子女義務教育納入公共財政保障范圍，落實中等職業(yè)教育免學雜費和普惠性學前教育的政策；加快落實醫(yī)療保險關系轉移接續(xù)辦法和異地就醫(yī)結算辦法；加快實施統一規(guī)范的城鄉(xiāng)社會保障制度；支持進城落戶農業(yè)轉移人口中的失業(yè)人員進行失業(yè)登記，并享受職業(yè)指導、介紹、培訓及技能鑒定等公共就業(yè)服務和扶持政策；在根據戶籍人口測算分配均衡性轉移支付的基礎上，充分考慮向持有居住證人口提供基本公共服務的支出需求；縣級基本財力保障機制考慮持有居住證人口因素；加大對農業(yè)轉移人口市民化的財政支持力度并建立動態(tài)調整機制。
4.加強基本住房保障
自住房市場化改革以來，我國居民住房條件得到了很大改善，但房價也開始節(jié)節(jié)攀升，出現“住房難”等問題。在保障人民基本住房需求方面，建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理。黨的十九大進一步提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”
在推進城鎮(zhèn)保障性安居工程建設方面，相應財政支出從2012年的4319.49億元增加到2017年的7841.88億元。將城市和國有工礦棚戶區(qū)改造的稅收優(yōu)惠范圍擴大到國有林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造，將廉租住房統一納入公共租賃住房管理，將300多萬戶城鎮(zhèn)住房困難家庭納入租賃補貼享受范圍。通過棚戶區(qū)改造安置住房、公共租賃住房等多種方式，幫助近3000萬戶城鎮(zhèn)住房困難家庭圓了安居夢。
在支持農村危房改造方面，2013—2016年中央財政支持完成危房改造任務1278萬戶，2017年完成4類重點對象危房改造任務190.6萬戶。單獨安排國家確定的集中連片特殊困難地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣等貧困地區(qū)危房改造任務，對每戶增加1000元補助。支持地震設防地區(qū)結合危房改造統籌實施農房抗震改造，研究制定貸款貼息等支持政策。
5.支持生態(tài)環(huán)境建設
改革開放以來，我國經濟增長取得舉世矚目的成就，但是粗放的經濟發(fā)展方式對生態(tài)環(huán)境造成很大破壞。黨的十八屆五中全會將綠色發(fā)展上升到“五大發(fā)展理念”的高度，生態(tài)文明建設成為關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。財政為支持生態(tài)環(huán)境建設做出了積極努力，取得了顯著成效。
在生態(tài)保護及環(huán)境整治方面，持續(xù)加大國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付力度，逐步將限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)全部納入支持范圍。設立大氣、水、土壤污染防治專項資金，實施退耕還林還草、天然林保護全覆蓋、草原生態(tài)保護補助獎勵等政策。以產業(yè)低碳化、交通清潔化、建筑綠色化、現代服務業(yè)集約化、主要污染物減量化、可再生能源利用規(guī)模化等“六化”為目標，分3批選擇30個城市深入推進節(jié)能減排財政政策綜合示范。啟動實施中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點，開展建立國家公園體制試點、山水林田湖生態(tài)保護修復工程試點，以及藍色海灣整治行動。在制度建設方面，推動建立流域橫向生態(tài)補償機制。擴大跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償試點范圍。推動建立排污權有償使用和交易機制。
在倡導綠色生活方式方面，建立起覆蓋新能源汽車消費、運營、基礎設施建設研發(fā)等全方位的財政補貼體系。推動可再生能源發(fā)電政策改革，支持農村水電增效擴容改造，提高煤層氣補助標準，以及落實頁巖氣、燃料乙醇補貼政策。制定發(fā)布節(jié)能、環(huán)保產品政府采購清單，對清單內產品實施優(yōu)先釆購和強制采購。
（四）建立現代財政制度任重道遠
建立現代財政制度是一項長期任務，既要應對當前國際“百年未遇之變局”，又要妥善解決國內經濟下行帶來的現實難題，防控重大財政風險，實現財政可持續(xù)發(fā)展，維護好改革、發(fā)展、穩(wěn)定之間的良性循環(huán)關系。
1.防控重大財政風險
國際上，歐美民粹主義抬頭，逆全球化浪潮興起，局部沖突和動蕩頻發(fā)，而經濟復蘇乏力，全球性問題加劇。從國內看，“我們現在所處的，是一個船到中流浪更急、人到半山路更陡的時候，是一個愈進愈難、愈進愈險而又不進則退、非進不可的時候。”在財政領域，面臨的重大風險有：政府的功能過度，大量產業(yè)補貼，效率不高，浪費嚴重；過分超前的基礎設施建設，長期難以收回成本；社會保險效率低，沒有精算，不可持續(xù)。
為防控重大財政風險，一是堅定不移地全面深化改革，以改革促進發(fā)展和化解風險；二是發(fā)揮好減稅降費、調整支出結構等政策的作用，維持國內經濟增速，穩(wěn)住就業(yè)；三是支持民生改革，加大民生支出，運用再分配手段縮小收入差距，緩解社會矛盾；四是強化預算約束作用，防止和糾正地方脫離實際出臺支出政策；五是推動社會保險基金精算平衡，提升社會保險基金和財政的可持續(xù)性。
2.夯實國家治理的基礎
黨的十八屆三中全會以來，現代財政的基本理念得到確立，預算制度改革、稅收制度改革、事權與支出責任劃分改革都在有序推行，但尚未取得根本性、徹底性的成功，國家治理體系與治理能力的財稅基礎仍然需要加強和鞏固。
為夯實國家治理的基礎，一是完善稅收體系，比如加快地方主體稅種建設，推進個人所得稅改革，盡快出臺相關法律法規(guī)妥善解決增值稅“留抵”問題，按照稅收中性的原則改革完善增值稅制度等；二是規(guī)范預算管理，實施好跨年度預算平衡和中期財政規(guī)劃管理，推進預算績效管理，硬化預算約束作用；三是總結事權與支出責任劃分改革的經驗與教訓，盡快出臺高階法律法規(guī)文件，以實體化、法制化、高階化為重點著力推進改革，同時要配套相應的轉移支付制度。
3.推動實現“四個全面”
黨的十八大之后，我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，擴展到經濟以外的全部領域，“四個全面”戰(zhàn)略布局就是在這一背景下提出的。財政與“四個全面”的各個領域都密切相關，需要肩負的任務繁重，責任重大。
為推動實現“四個全面”，一是運用財政政策促進經濟增長，使經濟增速保持在合理區(qū)間，提高經濟發(fā)展質量，全面建成小康社會；二是加快建立現代財政制度，推動國家治理體系與治理能力現代化，實現全面深化改革的總體目標；三是加快財稅法治化進程，推動其他領域的法治化，全面實現依法治國；四是通過財稅法制化、預算公開和透明化、加強預算審查和監(jiān)督，促進反腐制度建設，為全面從嚴治黨筑牢財稅制度屏障。
4.協調改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間的關系
改革開放以來，正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間的關系，一直是黨和國家工作的主旋律。改革是發(fā)展的動力，是實現長期穩(wěn)定的基礎；發(fā)展是改革的目的，是穩(wěn)定最可靠的保證；穩(wěn)定則是改革、發(fā)展的前提條件，也是發(fā)展的必然要求，而財政則是鞏固、穩(wěn)定三者關系的粘合劑、聯結劑，須臾不可缺少。習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話指出，“必須堅持辯證唯物主義和歷史唯物主義世界觀和方法論，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系。”黨的十八大以來，國內改革剩下的都是難啃的硬骨頭，改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關系發(fā)生了新變化。
為適應新形勢下協調改革、發(fā)展、穩(wěn)定之間的關系，一是堅持深化改革，把頂層設計和基層探索緊密結合起來，注重改革的系統性、整體性、協同性；二是加快建立現代財政制度，優(yōu)化要素配置和調整產業(yè)結構，提高供給體系質量和效率，激發(fā)市場活力，促進協調發(fā)展；三是通過稅收、轉移支付等再分配政策工具，保障和改善民生，縮小貧富差距，維護社會穩(wěn)定；四是樹立大國財政戰(zhàn)略意識，積極參與塑造國際政治經濟新秩序，推動建立人類命運共同體。
來源：本文刊發(fā)《財政研究》2019年第2期
作者：樓繼偉，全國社會保障基金理事會理事長，中國財政學會會長
聯系我們
天津烜福工程招標有限公司
網址：xuanfuzb.com
E-MAIL: xuanfuzhaobiao@163.com
河東事業(yè)部：
地址：天津市河東區(qū)大橋道52號渤輕黨校B座一層
電話：022-84313819 傳真：022-24562436
北辰事業(yè)部：
地址：天津市北辰區(qū)京津公路金璽大廈2號樓701室
電話：022-86817999 傳真：022-26822277
北京分公司：
地址：北京市懷柔區(qū)雁棲鎮(zhèn)范各莊255號
電話：010-69660252
邯鄲分公司：
地址：河北省邯鄲市陵西北大街289號恒隆廣場7號樓2210室
電話：0310-3030098
東麗事業(yè)部：
地址：天津市東麗開發(fā)區(qū)三經路6號增1號
電話：022-24998152
