PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方可以是地方融資平臺(tái)嗎？初聽此問題，很多業(yè)內(nèi)人士幾乎下意識(shí)地反應(yīng)：當(dāng)然不可以啊。因?yàn)檎邍?yán)格限定，作為融資平臺(tái)的國企是不允許承擔(dān)PPP項(xiàng)目，這點(diǎn)很多規(guī)范性文件都予以申明。不過世易時(shí)移，今年以來對(duì)于融資平臺(tái)的政策又出現(xiàn)微調(diào)，PPP項(xiàng)目并不是一概不允許融資平臺(tái)參與?；厮菀幌抡赑PP項(xiàng)目實(shí)施中對(duì)于融資平臺(tái)態(tài)度變化的前世今生，可能對(duì)于PPP是否允許融資平臺(tái)參與這個(gè)問題能有更深的體會(huì)與把握。

 

    融資平臺(tái)公司可否參與PPP項(xiàng)目的政策變遷

 

    地方政府融資平臺(tái)并不是一開始就被禁止參與PPP項(xiàng)目的。把視線拉回至2015年，當(dāng)時(shí)PPP項(xiàng)目正處于在我國大規(guī)模推進(jìn)之初，相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)地方政府融資平臺(tái)的參與還沒有嚴(yán)令說不。《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行 關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）就明確提出，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，融資平臺(tái)可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目。當(dāng)然，對(duì)于融資平臺(tái)參與PPP的方式也作出規(guī)范，就是要與政府脫鉤，同政府簽訂合同形式明確權(quán)責(zé)關(guān)系，同時(shí)嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過保底承諾等方式進(jìn)行變相融資。

 

    在之后的發(fā)展過程中，由于許多操作不規(guī)范項(xiàng)目也被包裝成PPP項(xiàng)目入庫，增加了政府的償債責(zé)任，清理與規(guī)范PPP項(xiàng)目成為監(jiān)管重點(diǎn)。經(jīng)歷了2017、2018年嚴(yán)格的PPP項(xiàng)目入庫審核與大規(guī)模的退庫清理，融資平臺(tái)開始與PPP項(xiàng)目絕緣?！敦?cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》(財(cái)金〔2018〕54號(hào))說的很清楚：“國有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方。”

 

    今年以來，融資平臺(tái)是否完全不能作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目呢？對(duì)此政策又出現(xiàn)了一絲松動(dòng)。財(cái)政部3月7日印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）規(guī)定，本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)不得作為社會(huì)資本參與“本級(jí)”PPP項(xiàng)目。換而言之，將融資平臺(tái)參與PPP項(xiàng)目的限制僅存留于本級(jí)政府的項(xiàng)目，讓本級(jí)融資平臺(tái)不能去當(dāng)本級(jí)政府的融資“白手套”，這相當(dāng)于給融資平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目悄然“松綁”。

 

    對(duì)國企負(fù)債約束的政策指引，約束融資平臺(tái)有所為有所不為

 

    誠然，吸引民企和外企參與PPP，從而實(shí)現(xiàn)有效撬動(dòng)社會(huì)資本，無論從階段性政策目標(biāo)還是長期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，都是政策引導(dǎo)的方向。然而在我國的PPP初始“培育”階段，國有企業(yè)無疑將扮演重要角色，國企參與PPP項(xiàng)目既有天然優(yōu)勢(shì)，也存在制度約束，對(duì)此應(yīng)該辯證看待。徹底同政府脫鉤完成轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司也將服從國企的這一規(guī)律。

 

    2018年9月13日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），其中很多政策要點(diǎn)值得國資背景的政府融資平臺(tái)關(guān)注，以便在PPP項(xiàng)目中有所為有所不為。

 

    《指導(dǎo)意見》要點(diǎn)之一，就是PPP實(shí)務(wù)界一直討論的破產(chǎn)隔離原則得到政策肯定。《指導(dǎo)意見》要求積極支持國有企業(yè)按照真實(shí)出售、破產(chǎn)隔離原則，依法依規(guī)開展資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。這意味著國資融資平臺(tái)公司一旦參與PPP項(xiàng)目，可以以ABS、REITs開展融資，且破產(chǎn)隔離將有效提振市場(chǎng)信心，便利相關(guān)債券發(fā)行，有利于社會(huì)資本方進(jìn)行融資?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行 關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）曾要求，金融監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確識(shí)別、計(jì)量和控制風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目融資。因此，破產(chǎn)隔離的引入，也符合金融機(jī)構(gòu)審慎貸款與監(jiān)管機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管的要求?！吨笇?dǎo)意見》中指出的以企業(yè)應(yīng)收賬款、租賃債權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利和基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)物業(yè)等不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益為資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)，也符合當(dāng)前的主流資本退出操作機(jī)制，融資平臺(tái)處理起來應(yīng)該相對(duì)比較駕輕就熟。

 

    其二是《指導(dǎo)意見》旗幟鮮明指出要完善國企參與國家或者地方發(fā)展戰(zhàn)略、承擔(dān)公共服務(wù)的合法權(quán)益保障機(jī)制。換言之，支持地方政府政策目標(biāo)的達(dá)成是國企的本分。國資融資平臺(tái)公司在滿足財(cái)金〔2019〕10號(hào)的要求前提下，無論從法理依據(jù)還是從現(xiàn)實(shí)需要，都是可以有條件地參與PPP項(xiàng)目。

 

    其三是《指導(dǎo)意見》對(duì)融資公司轉(zhuǎn)型提出的嚴(yán)格要求，且勢(shì)在必行。例如，對(duì)嚴(yán)重資不抵債的地方融資平臺(tái)，《指導(dǎo)意見》要求要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅(jiān)決防止“大而不能倒”，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)于很多已經(jīng)失去清償能力的融資公司來說，不啻于開出病危通知單，融資公司轉(zhuǎn)型已是避無可避。而且，只有完成轉(zhuǎn)型，融資平臺(tái)才能更好地參與PPP項(xiàng)目。

 

    融資平臺(tái)規(guī)范操作是根本，轉(zhuǎn)型升級(jí)是現(xiàn)實(shí)理性選擇

 

    國企在資金融通與基本建設(shè)上有優(yōu)勢(shì)慣性，響應(yīng)政策號(hào)召上相對(duì)民營企業(yè)也更積極，地方政府把PPP項(xiàng)目交給國有企業(yè)一般也比較放心。而部分PPP項(xiàng)目往往需要較大的先期投資，PPP項(xiàng)目全生命周期的利潤率優(yōu)勢(shì)不明顯，導(dǎo)致逐利色彩濃厚、對(duì)地方政府契約精神存在猶疑、在融資上又不占優(yōu)勢(shì)的民營資本，對(duì)參與PPP項(xiàng)目仍存在觀望態(tài)勢(shì)。種種因素都導(dǎo)致地方政府對(duì)于國資融資平臺(tái)有天然親近感。

 

    然而，政府對(duì)于融資平臺(tái)參與PPP項(xiàng)目仍然是警惕的，規(guī)范操作，不能擴(kuò)大政府負(fù)債是底線。這也是融資平臺(tái)作PPP項(xiàng)目中需要重點(diǎn)注意的。

 

    按照《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）的規(guī)定，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不是規(guī)范的PPP項(xiàng)目。其中往往以政府回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益，乃至甲乙雙方簽訂陰陽合同，或者政府為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保、還款承諾等形式出現(xiàn)，融資平臺(tái)一旦參與PPP項(xiàng)目，這些都是規(guī)范操作中決不允許的。

 

    不過，PPP項(xiàng)目中，政府并不完全是不能給任何有利承諾給融資平臺(tái)公司，《PPP項(xiàng)目合作指南》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）認(rèn)為，政府可通過無償劃撥土地，提供優(yōu)惠貸款、貸款貼息，投資入股，放棄項(xiàng)目公司中政府股東的分紅權(quán)，以及授予項(xiàng)目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權(quán)等方式，提高項(xiàng)目公司的整體收益水平。

 

    同時(shí)，在使用者付費(fèi)模式下，政府也可以簽訂唯一性條款保證項(xiàng)目公司利潤。例如，在公路項(xiàng)目中，可以規(guī)定政府承諾在一定年限內(nèi)，在 PPP 項(xiàng)目附近一定區(qū)域不會(huì)修建另一條具有競(jìng)爭(zhēng)性的公路，保證項(xiàng)目公司合理利潤。在污水處理和垃圾處理項(xiàng)目中，政府可能會(huì)承諾按時(shí)提供一定量的污水或垃圾以保證項(xiàng)目的運(yùn)營。這種承諾與不可政府兜底PPP項(xiàng)目?jī)斶€責(zé)任本身不矛盾。

 

    因此，在現(xiàn)有政策條件下，地方政府融資平臺(tái)是可以參加非本級(jí)政府的PPP，但能否滿足資產(chǎn)負(fù)債率要求將成為參與的首要前提。

 

    《指導(dǎo)意見》原則上以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率為基準(zhǔn)線，設(shè)定基準(zhǔn)線加5個(gè)百分點(diǎn)為本年度資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線，基準(zhǔn)線加10個(gè)百分點(diǎn)為本年度資產(chǎn)負(fù)債率重點(diǎn)監(jiān)管線。同時(shí)，《指導(dǎo)意見》對(duì)于國企債務(wù)公開也有相關(guān)規(guī)定，要求各級(jí)相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要將各類企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)管線以及按照規(guī)定應(yīng)公開的企業(yè)財(cái)務(wù)信息，通過“信用中國”等媒介向社會(huì)公開，相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要將列入重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè)及其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，報(bào)送積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率工作部際聯(lián)席會(huì)議辦公室，并由聯(lián)席會(huì)議辦公室通報(bào)相關(guān)部門。

 

    債務(wù)纏身的地方融資平臺(tái)面臨如此大的公開壓力，只能加快轉(zhuǎn)型，并通過參與PPP項(xiàng)目等實(shí)體運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)新生。地方政府也可以此為契機(jī)，以國企參與PPP項(xiàng)目為先導(dǎo)，規(guī)范PPP操作，取信于企業(yè)，從而打消民企、外企參與PPP的疑慮。假以時(shí)日，相信規(guī)范而收益預(yù)期較為穩(wěn)定的PPP項(xiàng)目終能成為社會(huì)資本眼中的香餑餑。

作者：張澤明 大連海關(guān)