PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營(yíng)-合作機(jī)制”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會(huì)力量)以政府購(gòu)買服務(wù)合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會(huì)力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實(shí)現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

　　PPP模式本質(zhì)上是政府與社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、社會(huì)評(píng)價(jià)”的良性互動(dòng)格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機(jī)制和制度設(shè)計(jì)。推廣PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行，可以將適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)也給企業(yè)帶來合理的投資回報(bào)，同時(shí)也能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運(yùn)行的效率和能力。

　　PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施主要包括項(xiàng)目選擇、社會(huì)力量合作伙伴確定、組建項(xiàng)目公司、融資、建設(shè)、運(yùn)行管理等過程。項(xiàng)目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費(fèi)，二是政府支付服務(wù)費(fèi)用，三是前兩種方式的結(jié)合。

　　PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運(yùn)營(yíng)等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費(fèi)”，但它更強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。

　　根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)性質(zhì)及用途，分為以下七類。

　　1、涉水項(xiàng)目：包括城鎮(zhèn)供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。

　　2、燃?xì)夂湍茉错?xiàng)目：包括管道燃?xì)?、CNG燃?xì)?、LNG燃?xì)狻⒓託庹?、加油站及管網(wǎng)等。

　　3、環(huán)衛(wèi)環(huán)保項(xiàng)目：包括垃圾收運(yùn)系統(tǒng)及生活垃圾焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。

　　4、城市道路交通及園林綠化項(xiàng)目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

　　5、綜合管廊項(xiàng)目：包括城市共同溝、綜合管廊等。

　　6、供熱項(xiàng)目：包括熱源廠、供熱管網(wǎng)、換熱站等。

　　7、市政公用設(shè)施管養(yǎng)項(xiàng)目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護(hù)、園林綠化管理養(yǎng)護(hù)等。

按照上述七類項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)特性及向使用者收費(fèi)的可行性，實(shí)施不同的PPP模式。

1、采用合資合作和特許經(jīng)營(yíng)方式。

此類項(xiàng)目收費(fèi)或價(jià)格形成機(jī)制較為健全，可以通過“使用者付費(fèi)”實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的項(xiàng)目。如涉水項(xiàng)目中的城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃?xì)?、CNG燃?xì)?、LNG燃?xì)?、加氣站等?xiàng)目，城市供熱等項(xiàng)目。

2、采用政府購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)組合方式。

此類項(xiàng)目雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營(yíng)，但建設(shè)周期長(zhǎng)、投資多、風(fēng)險(xiǎn)大、回收期長(zhǎng)或者壟斷性等特點(diǎn)，單靠市場(chǎng)機(jī)制難以達(dá)到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營(yíng)，并且應(yīng)以控股和參股等方式進(jìn)行。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)相結(jié)合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項(xiàng)目，涉水項(xiàng)目中的污水處理、中水回用等廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目，環(huán)衛(wèi)環(huán)保項(xiàng)目中的垃圾收運(yùn)系統(tǒng)及生活垃圾處理焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運(yùn)處一體化項(xiàng)目。

3、采用政府購(gòu)買服務(wù)方式。

此類項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)上的顯著特點(diǎn)是為社會(huì)提供的服務(wù)，以非盈利為目的，使用功能不收取費(fèi)用或只收取少量費(fèi)用。如涉水項(xiàng)目中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項(xiàng)目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護(hù)、園林綠化管養(yǎng)項(xiàng)目等。

　　在PPP模式中，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段包括項(xiàng)目發(fā)起和項(xiàng)目準(zhǔn)備兩個(gè)部分。

1、項(xiàng)目發(fā)起。

項(xiàng)目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟

動(dòng)準(zhǔn)備和前期調(diào)研：組建項(xiàng)目實(shí)施班子、制定整體工作計(jì)劃、開展項(xiàng)目調(diào)查等。

實(shí)施PPP模式是一個(gè)系統(tǒng)工程，其復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、國(guó)資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組;二是制定具體工作實(shí)施方案，明確部門責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施工作計(jì)劃安排等;三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)梳理城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擬新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目，決定可以通過PPP模式運(yùn)作的具體項(xiàng)目清單，構(gòu)建PPP項(xiàng)目庫(kù)。

2、項(xiàng)目準(zhǔn)備。

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段工作主要是項(xiàng)目策劃實(shí)施方案研究和編制：一是聘請(qǐng)顧問團(tuán)隊(duì);二是項(xiàng)目協(xié)議;三是開展項(xiàng)目的前期論證，確定項(xiàng)目范圍和實(shí)施內(nèi)容(項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資);四是前期溝通，研究項(xiàng)目模式，設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案;五是設(shè)計(jì)項(xiàng)目主要商業(yè)原則;六是財(cái)務(wù)分析，編制財(cái)務(wù)模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標(biāo)方式;雙方的主要權(quán)利和義務(wù));八是組織相關(guān)單位討論方案;九是實(shí)施方案公示和報(bào)批。

在項(xiàng)目實(shí)施的最初階段，需要考慮項(xiàng)目的可融資方式和財(cái)政是否負(fù)擔(dān)得起，并要評(píng)估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項(xiàng)目是否適合采用PPP方式，擬定項(xiàng)目協(xié)議。

聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究項(xiàng)目模式，設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案，關(guān)鍵是設(shè)計(jì)項(xiàng)目主要商業(yè)原則，進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，編制財(cái)務(wù)模型。組織專家對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行論證，并報(bào)市政府批準(zhǔn)和省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳備案。

項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施階段包括協(xié)議編制、競(jìng)爭(zhēng)性程序、簽署協(xié)議三個(gè)部分。

1、協(xié)議編制。細(xì)化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項(xiàng)目的技術(shù)、商務(wù)邊界條件(如：投資、運(yùn)營(yíng)成本與收益測(cè)算，回購(gòu)總價(jià)、回購(gòu)期限與方式，回購(gòu)資金來源安排和支付計(jì)劃);落實(shí)建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍(投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施);研究和編制項(xiàng)目協(xié)議等法律文件(項(xiàng)目移交方式及程序、項(xiàng)目履約保障措施、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施等);落實(shí)招標(biāo)條件。

2、競(jìng)爭(zhēng)性程序。主要包括：發(fā)布項(xiàng)目信息;投標(biāo)人

準(zhǔn)備投標(biāo)文件;制定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)細(xì)則和評(píng)標(biāo)程序;成立評(píng)標(biāo)工作組，開標(biāo)、組織評(píng)標(biāo);編寫評(píng)標(biāo)報(bào)告，推薦候選人;與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項(xiàng)目協(xié)議，中標(biāo)人在約定時(shí)間

內(nèi)辦理好項(xiàng)目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項(xiàng)目審批有關(guān)事宜，正式與項(xiàng)目公司簽約。

實(shí)施階段包括項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)兩個(gè)部分。

1、項(xiàng)目建設(shè)。首先，項(xiàng)目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式

　　合同，包括貸款合同、設(shè)計(jì)合同、建設(shè)合同、保險(xiǎn)合同以及其他咨詢、管理合同等;其次，項(xiàng)目公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目開發(fā)的過程進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時(shí)與項(xiàng)目公司溝通，并確定責(zé)任主體。工程驗(yàn)收試運(yùn)營(yíng)合格以后，開發(fā)階段結(jié)束，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。

2、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。政府與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，

　　約定特許經(jīng)營(yíng)期限。在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，項(xiàng)目公司應(yīng)按照協(xié)議要求對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、維護(hù)。為了確保項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)按協(xié)定進(jìn)行，政府、貸款人、投資者和社會(huì)居民都擁有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。

轉(zhuǎn)移中止是項(xiàng)目運(yùn)作的最后一個(gè)階段，包括項(xiàng)目移交和項(xiàng)目公司解散等內(nèi)容。

1、項(xiàng)目移交。特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司要將項(xiàng)目的

　　經(jīng)營(yíng)權(quán)(或所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí))向政府移交。在移交時(shí)，政府應(yīng)注意項(xiàng)目是否處于良好運(yùn)營(yíng)和維護(hù)狀態(tài)，以便保證項(xiàng)目的繼續(xù)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)提供的質(zhì)量。

2、項(xiàng)目公司清算。項(xiàng)目移交以后，項(xiàng)目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。因此，項(xiàng)目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

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