PPP項(xiàng)目盈利模式分析
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前言
PPP 本質(zhì)上是要借助社會(huì)資本的資金與競(jìng)爭(zhēng)（特別是創(chuàng)新），來(lái)改善公共產(chǎn)品的供給效率，其注重產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)而不是實(shí)現(xiàn)過(guò)程，是一種激勵(lì)相容的制度安排；然而，公私雙方通常具有截然不同的利益訴求，政府部門關(guān)注公眾需求滿足，而社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)利潤(rùn)獲取。因此，保證社會(huì)資本適當(dāng)盈利是避免其關(guān)系專用性投資不足、提高其競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新積極性的關(guān)鍵，并最終實(shí)現(xiàn)政府部門、社會(huì)資本和公眾的「多方共贏」，促使 PPP 項(xiàng)目成功。
一、PPP 項(xiàng)目盈利模式創(chuàng)新的必要性
在傳統(tǒng)思維方式下,PPP只是政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或開(kāi)展公共事業(yè)的一種新型的融資方式,借此減輕其財(cái)政壓力。社會(huì)資本通過(guò)收購(gòu)股權(quán)或收購(gòu)資產(chǎn)、投融資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理或(和)按需求提供服務(wù)的方式投入PPP項(xiàng)目,而政府部門則以讓渡收費(fèi)權(quán)、支付可行性缺口補(bǔ)助或(和)政府付費(fèi)的方式給予社會(huì)資本合理的回報(bào)。
此時(shí),公私雙方關(guān)注的焦點(diǎn)即社會(huì)資本的投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率:過(guò)低的投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率不利于社會(huì)資本積極性的發(fā)揮,甚至將迫使其退出基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域;而較高的投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率將會(huì)給政府帶來(lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP項(xiàng)目的公私雙方過(guò)度關(guān)注“投入-回報(bào)”之間的關(guān)系,甚至在確定投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率上表現(xiàn)出對(duì)抗關(guān)系,違背了PPP伙伴關(guān)系的初衷。
據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示,截至2013年6月底,我國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約20.7萬(wàn)億元,如何監(jiān)控和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)備受外界關(guān)注。
2014年,我國(guó)政府開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)大力推行政府和社會(huì)資本合作(PPP),并密集發(fā)布PPP的相關(guān)文件,其中“國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)”(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào),以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院43號(hào)文)的基本思想為“修明渠、堵暗道”,即堵住“地方政府的融資平臺(tái)公司”這一暗道,修了政府債券與PPP兩條明渠;然而,國(guó)務(wù)院43號(hào)文在鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式化解地方債務(wù)的同時(shí)還明確指出,“地方政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控,做好相關(guān)監(jiān)管工作”。
由此可見(jiàn),對(duì)于那些需要政府付費(fèi)或者給予適當(dāng)補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目(即非經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目)而言,無(wú)論是政府部門還是社會(huì)資本,僅僅盯著這一項(xiàng)目既有的收益和財(cái)政補(bǔ)貼是不夠的,更需要通過(guò)PPP項(xiàng)目盈利模式創(chuàng)新“將蛋糕做大”,政府可以因此避免PPP項(xiàng)目引起的新發(fā)生或有債務(wù)超出規(guī)定范圍,社會(huì)資本也因此可以在投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率上減輕與政府部門的對(duì)抗,從而更順利地實(shí)現(xiàn)其盈利。
二、伙伴關(guān)系下的PPP項(xiàng)目盈利模式
PPP的成功實(shí)施需要以伙伴關(guān)系思維為基礎(chǔ),公私雙方必須摒棄對(duì)抗思維,互相尊重且積極主動(dòng)地參與到項(xiàng)目中去,因此,如何在提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給效率的同時(shí)保證社會(huì)資本適當(dāng)盈利,必須是公私雙方共同面對(duì)、協(xié)力解決的問(wèn)題。PPP項(xiàng)目盈利模式的創(chuàng)新,是在確定投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率之前不得不考慮的問(wèn)題。
在現(xiàn)實(shí)生活中,交易行為背后隱藏著價(jià)值交換,存在一定的價(jià)值交換范式或機(jī)制,而盈利模式這一概念即為了解釋這種價(jià)值交換范式或機(jī)制;收益和成本決定了組織的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,利潤(rùn)或盈利水平則是企業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的直接體現(xiàn),因此,盈利模式通常是指按照利益相關(guān)者劃分的收入結(jié)構(gòu)、成本結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的目標(biāo)利潤(rùn)。
有鑒于此,本文基于實(shí)踐中的典型案例,從收益結(jié)構(gòu)優(yōu)化、成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化、目標(biāo)利潤(rùn)穩(wěn)定三方面分析PPP項(xiàng)目的盈利模式(如圖1所示),值得注意的是,由于本研究搜集到的案例數(shù)量有限,圖1所示的PPP項(xiàng)目盈利模式樹形框架仍有拓展空間。
基于多案例的PPP項(xiàng)目盈利模式樹形框架
注:①城市軌道交通、城市綜合交通樞紐、鐵路、港口/碼頭、水庫(kù)、環(huán)境治理等項(xiàng)目捆綁土地、旅游、礦產(chǎn)等資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目;
?、卺t(yī)療、教育、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、場(chǎng)館類、機(jī)場(chǎng)航站樓等項(xiàng)目捆綁餐飲、物業(yè)、綠化等配套服務(wù);
?、酃珟c垃圾投放設(shè)施、路燈節(jié)能、城市公共停車場(chǎng)站、城市公汽交通、高速公路等項(xiàng)目捆綁廣告等副產(chǎn)品,保障性安居工程捆綁商品房這一副產(chǎn)品,海水淡化捆綁工業(yè)制鹽這一副產(chǎn)品等;
④投資規(guī)模相對(duì)較小、供特定人群使用或會(huì)對(duì)特定人群留下印象的項(xiàng)目,若該特定人群為某一商品的潛在客戶,則生產(chǎn)該商品的企業(yè)可投資并冠名該項(xiàng)目;
⑤城市軌道交通等投資規(guī)模大、專業(yè)復(fù)雜的工程,可根據(jù)專業(yè)進(jìn)行分割并分別選擇適當(dāng)?shù)娜谫Y模式;
?、抟?guī)模小且分布零散的能源站(供熱/冷)、(生活、工業(yè))污水處理、(生活、餐廚)垃圾處理項(xiàng)目;
?、叱鞘泄┧?、能源站(供熱/冷)、污水處理、垃圾處理等PPP發(fā)展相對(duì)成熟的領(lǐng)域;
?、嗉瓤梢允峭惞伯a(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁,如捆綁交通流量不同的高速公路路段,也可是具有特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁,如海水淡化與發(fā)電捆綁;
?、嵛鬯幚?、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的項(xiàng)目,以及新能源汽車充電等市場(chǎng)不穩(wěn)定的項(xiàng)目。
三、盈利模式之成本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化
成本是社會(huì)資本進(jìn)行投資建設(shè)、特許運(yùn)營(yíng)所必須耗費(fèi)資源的貨幣表現(xiàn),因此,成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化既可以是減輕社會(huì)資本的一次性建設(shè)投入、通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)降低單位產(chǎn)品成本,也可以是其通過(guò)技術(shù)和管理創(chuàng)新減少日常運(yùn)營(yíng)成本。
1、集成融資模式,分?jǐn)偨ㄔO(shè)投資
對(duì)于建設(shè)期投資規(guī)模較大、運(yùn)營(yíng)期收費(fèi)不足的公共項(xiàng)目,可將其進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆指?只對(duì)其中部分工程(與運(yùn)營(yíng)成本及效率密切相關(guān)的)采取PPP模式或?qū)Σ煌糠植扇〔煌腜PP模式細(xì)分,從而減輕社會(huì)資本對(duì)該項(xiàng)目的一次性建設(shè)投入,提高其可盈利性。例如:
?、俦本┑罔F4號(hào)線的全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A(征地拆遷和土建工程)、B(機(jī)電設(shè)備的購(gòu)置和安裝)兩部分,北京市政府只將占總投資30%的B部分(投資額約為46億元)交由香港地鐵有限公司(香港特區(qū)政府控股的上市公司)、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司(當(dāng)?shù)貒?guó)企)和北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(當(dāng)?shù)貒?guó)企)共同組建的京港地鐵公司(SPV)來(lái)負(fù)責(zé)融資建設(shè)(即BOT模式)。此外,該SPV負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施(包括A和B兩部分)的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新,以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng),通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資,特許經(jīng)營(yíng)期(30年)滿后將B部分項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償?shù)匾平唤o北京市政府,將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給北京地鐵四號(hào)線投資有限責(zé)任公司。
②昆明快速公交(BRT)系統(tǒng)項(xiàng)目(包括交通樞紐站、首末站、場(chǎng)站、沿途站牌的建設(shè))建設(shè)規(guī)模大,收費(fèi)顯著不足,對(duì)民間資本缺乏吸引力。為此,昆明市政府采取了BOT-BT-TOT的集成融資模式:將資金需求量大、投資收益較好且建設(shè)周期長(zhǎng)的專用道建設(shè)(包括路面建設(shè)、交通樞紐站、首末站和場(chǎng)站的建設(shè))部分,采用BOT模式交由A公司負(fù)責(zé);將資金需求量相對(duì)較小、無(wú)收費(fèi)機(jī)制、建設(shè)周期短的車輛購(gòu)置及智能交通系統(tǒng)建設(shè)部分,采用BT模式交由B公司負(fù)責(zé);A公司建設(shè)完成后,通過(guò)租賃協(xié)議將專用道部分的經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給C公司,同時(shí),B公司在建設(shè)完成并由政府回購(gòu)后,再由政府將車輛購(gòu)置及智能交通系統(tǒng)部分的經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給C公司,至此,整個(gè)BRT項(xiàng)目采用TOT模式交由C公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。
2、打包運(yùn)作形成規(guī)模效應(yīng),降低單位產(chǎn)品成本
在PPP項(xiàng)目中,社會(huì)資本需要進(jìn)行一定規(guī)模的建設(shè)投資,或者購(gòu)買項(xiàng)目一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán),那么,若公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求量過(guò)小則PPP項(xiàng)目的產(chǎn)能過(guò)剩,導(dǎo)致社會(huì)資本的盈利性差或者需要政府對(duì)差額部分進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。可見(jiàn),確保PPP項(xiàng)目適當(dāng)規(guī)模的需求,從而降低單位產(chǎn)品的成本是PPP項(xiàng)目盈利的一種思路。
以各省公布的首批PPP項(xiàng)目清單中普遍受到青睞的污水處理項(xiàng)目為例,規(guī)模越大對(duì)投資者越有吸引力,而規(guī)模小的項(xiàng)目基本不具備投資者對(duì)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的收益要求。因此,對(duì)于普遍存在規(guī)模小且分布零散特點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目,國(guó)內(nèi)的通常做法即打包運(yùn)作、“一廠一價(jià)”,如深圳龍崗10座污水處理廠打包轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、海南16座污水處理廠打成兩個(gè)“項(xiàng)目包”委托運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目、江陰4污水處理廠打包招商項(xiàng)目等。
又如江西省工業(yè)園區(qū)污水打包BOT項(xiàng)目:2010年8月,江西省政府頒布了鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃,把工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)列為十大節(jié)能減排工程之首,要求在2015年建成102個(gè)工業(yè)園區(qū)的污水處理項(xiàng)目;2011年5月,江西省政府與中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)簽署全面的戰(zhàn)略合作框架(規(guī)劃日處理量237萬(wàn)噸,總投資146億),由江西省城投(出資20%)與中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)(出資80%)組建的中國(guó)節(jié)能江西公司(SPV),負(fù)責(zé)江西省102個(gè)工業(yè)園區(qū)的污水和固廢處理、環(huán)保節(jié)能,工作范圍包括投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理,特許期限30年,由政府來(lái)進(jìn)行付費(fèi)。
3、進(jìn)行管理或技術(shù)創(chuàng)新,降低運(yùn)營(yíng)成本
采用PPP不僅是為了解決公共部門的財(cái)政緊張,更重要的是借助社會(huì)資本的專業(yè)和創(chuàng)新,來(lái)提高公共產(chǎn)品的供給效率。因此,社會(huì)資本為了拓展其盈利空間,應(yīng)在特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中充分發(fā)揮其主動(dòng)創(chuàng)新積極性,通過(guò)管理或技術(shù)創(chuàng)新不斷降低其運(yùn)營(yíng)成本。
例如:在湖南省長(zhǎng)沙市東部近郊的長(zhǎng)沙縣,牛角沖社區(qū)與長(zhǎng)沙綠動(dòng)循環(huán)再生資源有限公司合作推出“綠色循環(huán)積分計(jì)劃”,居民們?cè)陂L(zhǎng)沙綠動(dòng)循環(huán)再生資源有限公司注冊(cè)后,將領(lǐng)取到各自的專屬二維碼,居民們將家中可回收垃圾打包后貼上二維碼投放到社區(qū)的專用回收桶后,公司會(huì)將垃圾運(yùn)往循環(huán)分揀中心通過(guò)掃描二維碼確定居民信息,根據(jù)垃圾的種類數(shù)量換算成積分錄入用戶賬戶,居民的二維碼垃圾積分達(dá)到一定數(shù)量后可兌換生活用品或抵用小區(qū)的物業(yè)費(fèi)。集中回收后再由PPP項(xiàng)目社會(huì)資本進(jìn)行垃圾分類是一項(xiàng)耗時(shí)、耗力的事,而對(duì)于形成并投放生活垃圾的居民而言,垃圾分類卻是舉手之勞、輕而易舉的事,長(zhǎng)沙綠動(dòng)循環(huán)再生資源有限公司通過(guò)二維碼社區(qū)垃圾回收模式這一管理創(chuàng)新,充分調(diào)動(dòng)了廣大居民的積極性,大幅壓縮了其進(jìn)行垃圾分類的成本,進(jìn)而極大拓展了其盈利空間。
四、盈利模式之目標(biāo)利潤(rùn)的穩(wěn)定
獲取利潤(rùn)是企業(yè)價(jià)值增長(zhǎng)的主要方式,因此,能否獲取穩(wěn)定、可持續(xù)的利潤(rùn)是企業(yè)進(jìn)行投資的重要決策依據(jù)。有鑒于此,不但要讓PPP項(xiàng)目社會(huì)資本“有錢可賺、有利可圖”,還要確保其利潤(rùn)的相對(duì)穩(wěn)定與可持續(xù),降低社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)目標(biāo)利潤(rùn)的風(fēng)險(xiǎn),也是其重要的盈利模式設(shè)計(jì)思路之一。
1、將盈虧狀況不同的公共產(chǎn)品捆綁,提高目標(biāo)利潤(rùn)的可持續(xù)性
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域既有現(xiàn)金流入充裕的經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目,也有現(xiàn)金流入不足的非經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目,甚至是沒(méi)有任何現(xiàn)金流入的非經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本具有強(qiáng)大的吸引力,采用PPP模式有可能造成社會(huì)資本“暴利”,置政府于尷尬境地;而準(zhǔn)/非經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目則對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力,采用PPP模式后政府需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼或者需要付費(fèi),從而給政府帶來(lái)一定的財(cái)政壓力。
為了吸引社會(huì)資本進(jìn)入更為廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域,同時(shí)確保PPP項(xiàng)目“盈利但不暴利”,可以將盈虧狀況迥異的項(xiàng)目捆綁實(shí)施PPP,實(shí)現(xiàn)“以豐養(yǎng)歉”:既可以是同類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁,如捆綁交通流量不同的高速公路路段;也可是具有特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁,如海水淡化與發(fā)電捆綁。
代表性項(xiàng)目如:天津的國(guó)投北疆發(fā)電廠循環(huán)經(jīng)濟(jì)PPP項(xiàng)目由國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司、天津市津能投資公司、天津長(zhǎng)蘆漢沽鹽場(chǎng)有限責(zé)任公司按64:34:2的比例共同投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理,該工程由“發(fā)電工程、海水淡化、濃海水制鹽、供熱、土地整理、廢物利用”六個(gè)分項(xiàng)工程組成,提供電力、熱力、淡水、土地、鹽化產(chǎn)品、建材等多種重要產(chǎn)品。其中,海水淡化工程是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),由于受生產(chǎn)成本及供水體制等約束而一直處于虧損狀態(tài),該項(xiàng)目就是將盈利性差的海水淡化工程與盈利性較好的發(fā)電工程捆綁,實(shí)行“以電養(yǎng)水”的政策,發(fā)電工程的盈利彌補(bǔ)海淡工程的虧損;鑒于天津的國(guó)投北疆發(fā)電廠循環(huán)經(jīng)濟(jì)PPP項(xiàng)目整體上看是盈利的,其二期工程規(guī)劃的2臺(tái)100萬(wàn)千瓦發(fā)電機(jī)組和30萬(wàn)噸/日海水淡化裝置已于2014年12月24日獲國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)。
2、運(yùn)營(yíng)前期合理設(shè)定保底量,提高目標(biāo)利潤(rùn)的穩(wěn)定性
由于PPP合同的長(zhǎng)期性,成本與需求的不確定即成為其顯著特征。為了保證社會(huì)資本目標(biāo)利潤(rùn)的穩(wěn)定性,公私雙方通常會(huì)設(shè)定最小需求保證(minimum demand guarantee,MDG)或最小收益保證(minimum revenue guarantee,MRG),即我國(guó)PPP實(shí)踐中所謂的保底量,這本質(zhì)上是一種公私雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)策略或社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)緩解機(jī)制。
由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展較快且PPP市場(chǎng)還不健全,運(yùn)營(yíng)前期設(shè)定保底量的做法在污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的PPP項(xiàng)目,以及新能源汽車充電等市場(chǎng)不成熟的項(xiàng)目中普遍存在,下面介紹污水處理與垃圾處理兩個(gè)領(lǐng)域的具體做法。
?、傥鬯幚鞵PP項(xiàng)目通常會(huì)在運(yùn)營(yíng)期前3-5年,按設(shè)計(jì)處理規(guī)模的一定比例設(shè)定階梯式增長(zhǎng)的保底水量,剩余特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)則以設(shè)計(jì)規(guī)模為保底水量,根據(jù)按月付費(fèi)的慣例,若當(dāng)月實(shí)際處理量達(dá)不到保底量則仍按保底量計(jì)付污水處理服務(wù)費(fèi)(不考慮暫停、罰款等特殊情況),從而使得投資人獲得可預(yù)期的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流擔(dān)保;該領(lǐng)域運(yùn)作比較成功的如合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓(TOT)項(xiàng)目。
②與污水處理略有區(qū)別,垃圾處理項(xiàng)目保底量的設(shè)定,需要綜合考慮實(shí)際垃圾供應(yīng)量及預(yù)期增長(zhǎng)速度、設(shè)計(jì)處理規(guī)模、垃圾含水率以及垃圾處理設(shè)備的實(shí)際負(fù)荷能力,如果為垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目還需考慮焚燒率;此外,由于一年之中的垃圾供應(yīng)量會(huì)因季節(jié)變化出現(xiàn)較大波動(dòng),因此,垃圾供應(yīng)保底量不是按月執(zhí)行,而是按年累計(jì)執(zhí)行的,即只在開(kāi)始付費(fèi)日起每滿一年時(shí)才計(jì)算年度累計(jì)實(shí)際垃圾處理量,若該累計(jì)量低于年垃圾保底量則按全年垃圾保底量計(jì)算全年應(yīng)付垃圾處理費(fèi)(不考慮暫停、罰款等特殊情況);該領(lǐng)域運(yùn)作比較成功的如榮成垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目。
五、盈利模式之收益結(jié)構(gòu)的優(yōu)化
收益即財(cái)富的增加,其既包括貨幣收益,又可以包括聲譽(yù)提高、潛在收益等非貨幣的。PPP項(xiàng)目可以通過(guò)優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)盈利。
1、捆綁私人產(chǎn)品,配補(bǔ)收益來(lái)源
當(dāng)政府希望通過(guò)PPP模式獲得的公共產(chǎn)品或服務(wù)屬于非經(jīng)營(yíng)性(沒(méi)有任何價(jià)格機(jī)制和現(xiàn)金流入,主要產(chǎn)生社會(huì)效益)或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性(有價(jià)格機(jī)制和現(xiàn)金流入,但無(wú)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn),成本無(wú)法收回)時(shí),可以為該公共產(chǎn)品或服務(wù)配補(bǔ)適當(dāng)?shù)乃饺水a(chǎn)品并捆綁提供,從而克服收費(fèi)困難或收費(fèi)不足的難題,即所謂的公共物品供給的捆綁模式或聯(lián)合供給模式。
最早提出這一思路的為德姆塞茨。“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法”(簡(jiǎn)稱25號(hào)令)明確規(guī)定,“向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營(yíng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本及合理收益的,可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助,包括政府授予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相關(guān)的其它開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益”,從而充分肯定了這一盈利模式的合法性。
(1)增補(bǔ)資源開(kāi)發(fā)權(quán),彌補(bǔ)收益不足
政府以對(duì)PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?將基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目(地鐵、隧道、環(huán)境治理等)周邊一定數(shù)量的資源(如土地、旅游、礦產(chǎn))的開(kāi)發(fā)權(quán)出讓給PPP項(xiàng)目公司,以捆綁的方式提高項(xiàng)目公司的整體盈利能力,以確保項(xiàng)目投資者獲取合理回報(bào),調(diào)動(dòng)投資者的積極性,即所謂的資源補(bǔ)償項(xiàng)目(Resource Compensate Project,RCP)融資模式。例如:
?、傧愀鄣罔F公司(簡(jiǎn)稱“港鐵”)的盈利模式可總結(jié)為“軌道交通+地產(chǎn)商業(yè)”的組合,即以軌道交通的投融資建設(shè)與沿線地產(chǎn)商業(yè)的開(kāi)發(fā)同步進(jìn)行,由港鐵的收益結(jié)構(gòu)可知,地產(chǎn)商業(yè)開(kāi)發(fā)的收入占總收入的50%以上,正因如此,港鐵成為了全世界范圍內(nèi)服務(wù)水平最好、運(yùn)營(yíng)效率最高、盈利情況最為理想的地鐵公司之一。
?、?004年4月,澳大利亞維多利亞州政府決定在亞拉河畔現(xiàn)有的墨爾本展覽中心旁邊,建設(shè)一個(gè)世界級(jí)的會(huì)議中心,維多利亞州政府通過(guò)招標(biāo)確定由PlenaryGroup為首的承包聯(lián)合體(簡(jiǎn)稱“Plenary聯(lián)合體”)作為社會(huì)資本,負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)和建設(shè),并且授予Plenary聯(lián)合體長(zhǎng)達(dá)25年的特許期,為了提高該項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性,公私雙方制定了會(huì)議中心周邊區(qū)域的擴(kuò)充性商業(yè)開(kāi)發(fā)計(jì)劃,包括在新墨爾本會(huì)展中心附近建設(shè)辦公區(qū)、住宅區(qū)、零售專區(qū)以及一個(gè)五星級(jí)的希爾頓酒店,并翻修碼頭上一艘名叫波利伍德賽德的老帆船,將其貨棚改造成餐廳,從而通過(guò)經(jīng)濟(jì)乘數(shù)效應(yīng)顯著增加了項(xiàng)目效益。
(2)授權(quán)提供配套服務(wù),拓展盈利鏈條
當(dāng)PPP項(xiàng)目供給的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)建成后,必需相應(yīng)的配套服務(wù)才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí),政府可授權(quán)PPP項(xiàng)目公司提供這種可以產(chǎn)生預(yù)期收益的配套服務(wù)(如餐飲、物業(yè)、綠化),從而通過(guò)延長(zhǎng)價(jià)值鏈創(chuàng)建現(xiàn)金流、補(bǔ)償主體項(xiàng)目財(cái)務(wù)上的不可行。例如:英國(guó)國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系(NHS)與百威斯特公司(Bywest)合作的西米德?tīng)柸怂勾髮W(xué)醫(yī)院(West Middlesex University Hospital)項(xiàng)目,百威斯特公司負(fù)責(zé)其投融資與建設(shè),西米德?tīng)柸怂勾髮W(xué)醫(yī)院基金會(huì)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理,為了補(bǔ)償與回報(bào)百威斯特公司的建設(shè)投入,將該醫(yī)院運(yùn)營(yíng)期間的配套服務(wù)項(xiàng)目全部交由百威斯特公司負(fù)責(zé),包括餐飲、搬運(yùn)、安全、保潔、維護(hù)和物品供給,服務(wù)周期或從35年延長(zhǎng)至60年,服務(wù)費(fèi)由英國(guó)政府支付。
(3)開(kāi)發(fā)副產(chǎn)品,增加收益來(lái)源
PPP項(xiàng)目公司在提供政府需求的公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí),可以附帶生產(chǎn)出更具經(jīng)營(yíng)性的副產(chǎn)品(如廣告、建筑作品知識(shí)產(chǎn)權(quán)的授權(quán)使用),以此彌補(bǔ)主產(chǎn)品項(xiàng)目財(cái)務(wù)上的不可行,如北京豐臺(tái)區(qū)郭莊子和昌平區(qū)回龍觀限價(jià)房項(xiàng)目中增配的商品房開(kāi)發(fā),梅州模式公廁項(xiàng)目中用以養(yǎng)廁的店鋪、飯店、辦公樓、垃圾中轉(zhuǎn)站。具體策劃方案既可由公共部門主動(dòng)提出,也可由社會(huì)資本策劃提出、公共部門審核批準(zhǔn)。
前者如:英國(guó)森德蘭市采用PFI方式對(duì)市內(nèi)街道的照明、標(biāo)志和街道設(shè)備(3.05萬(wàn)個(gè)燈柱和6000個(gè)公路標(biāo)志)進(jìn)行設(shè)計(jì)、安裝、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和融資,合同期限為30年,且要求最長(zhǎng)5年內(nèi)更換完所有設(shè)備,該項(xiàng)目中的社會(huì)資本在合同期內(nèi)的前5年獲得一次性支付265萬(wàn)英鎊用于更換完所有設(shè)備,其后運(yùn)營(yíng)期每年通過(guò)經(jīng)營(yíng)燈桿和公路標(biāo)志廣告、交通CCTV(注:閉路電視)增加費(fèi)等第三方收益(折現(xiàn)共計(jì)158.9萬(wàn)英鎊),來(lái)作為維護(hù)投資和獲取相應(yīng)回報(bào)。
后者如:德國(guó)將公廁進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,以期在彌補(bǔ)政府資金不足的同時(shí),促進(jìn)公廁在節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保等技術(shù)上的創(chuàng)新,1990年在柏林市公共廁所經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣會(huì)上,后來(lái)被稱之為“茅廁大王”的漢斯?瓦爾即承諾免費(fèi)提供公廁設(shè)施及其維護(hù)和清潔工作,當(dāng)時(shí)其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手都認(rèn)為他瘋了,于是在缺少競(jìng)爭(zhēng)、承諾免費(fèi)建廁、只要求交納低廉管理費(fèi)的情況下,瓦爾公司一舉拿下全柏林的公廁經(jīng)營(yíng)權(quán);瓦爾公司的盈利點(diǎn)顯然不在廁所門口0.5歐元的投幣口上,其最大的收入來(lái)源是這些公廁外墻的廣告經(jīng)營(yíng),它把柏林的很多廁所外墻變成了廣告墻,加之瓦爾公司的墻體費(fèi)用比一般廣告公司低得多,使得香奈爾、蘋果、諾基亞等很多著名公司都在公廁上做廣告。
2、冠名公共產(chǎn)品,增值社會(huì)資本聲譽(yù)資本
對(duì)于社會(huì)資本而言,能夠?yàn)槠渥陨碓鲋?、為其發(fā)展助力的收益不僅限于貨幣形式的,還可以是提高知名度、潛在收益等非貨幣形式的,因此,PPP項(xiàng)目還可以冠名公共產(chǎn)品作為社會(huì)資本的回報(bào),日本豐田汽車公司就熱衷于這一類PPP項(xiàng)目。例如:豐田汽車公司捐贈(zèng)350萬(wàn)元人民幣在天津建造過(guò)街天橋,命名為“豐田橋”,雖然豐田橋無(wú)法產(chǎn)生任何直接現(xiàn)金收益,但豐田汽車公司通過(guò)得到該橋的冠名權(quán),收獲了巨大的隱性聲譽(yù)收益。又如:豐田汽車公司負(fù)責(zé)了NBA球隊(duì)休斯敦火箭隊(duì)的主場(chǎng)――“豐田中心球館”的投融資建設(shè)與維護(hù),但并不負(fù)責(zé)其運(yùn)營(yíng)以收回建設(shè)投資,而是通過(guò)為體育場(chǎng)館冠名,來(lái)吸引豐田中心球館看比賽的火箭隊(duì)球迷購(gòu)買豐田轎車。
六、結(jié)論
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,采用PPP并不一定會(huì)讓政府“更省錢”,國(guó)際上判斷一個(gè)公共項(xiàng)目是否采用PPP,通常都是看其相比傳統(tǒng)模式增加的成本相對(duì)于公共產(chǎn)品供給效率或公共服務(wù)質(zhì)量的提升是否“物有所值”(Value for Money,VFM)。因此,不同于一般工程項(xiàng)目中承發(fā)包雙方之間“零和博弈”的特征,PPP項(xiàng)目的公私雙方更多地追求項(xiàng)目的價(jià)值增值,是可以實(shí)現(xiàn)“共贏”的。
有鑒于此,雙方應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的對(duì)抗思維,這就要求雙方都以積極的態(tài)度進(jìn)行盈利模式的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新:公共部門應(yīng)廣泛借鑒國(guó)內(nèi)外成功案例的經(jīng)驗(yàn),主動(dòng)地為PPP項(xiàng)目選用合法、適當(dāng)?shù)挠Ｊ?或客觀地對(duì)待社會(huì)資本提出的盈利模式方案;而社會(huì)資本則應(yīng)充分發(fā)揮其專業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),在交易階段向公共部門提供可行的盈利模式方案,在建設(shè)期或運(yùn)營(yíng)期通過(guò)技術(shù)或管理創(chuàng)新優(yōu)化項(xiàng)目成本。
此外,盈利模式是獲取利潤(rùn)的邏輯與方法,隨著價(jià)值理論的導(dǎo)入,其研究重心逐漸從關(guān)注企業(yè)利潤(rùn)轉(zhuǎn)向關(guān)注用戶價(jià)值,從而提出了商業(yè)模式的概念;本文認(rèn)為,項(xiàng)目是具有特定目標(biāo)的一次性任務(wù),更是組織配置資源、創(chuàng)造價(jià)值并最終達(dá)成自身戰(zhàn)略目標(biāo)的手段或方式,因此,未來(lái)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本應(yīng)從公眾價(jià)值主張出發(fā),以公眾需求為中心開(kāi)展價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值傳遞,在實(shí)現(xiàn)公眾價(jià)值的同時(shí)獲取企業(yè)價(jià)值。（來(lái)源： 我的金言法語(yǔ) 作者：杜亞靈）
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