本文首發(fā)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，作者國(guó)家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所馬德隆、 李玉濤。

 

采用PPP運(yùn)作城軌項(xiàng)目在與土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)時(shí)具有天然的優(yōu)勢(shì)，能夠從一開始投融資時(shí)就與社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)出資和收益的捆綁，這是傳統(tǒng)融資模式下難以企及的。

 

近年來(lái)，我國(guó)PPP模式伴隨著城市軌道交通行業(yè)進(jìn)入發(fā)展快車道。從實(shí)踐情況看，我國(guó)城市軌道交通PPP尚缺乏可持續(xù)的盈利模式，地方政府為吸引社會(huì)資本投資往往需要提供更為優(yōu)厚的補(bǔ)貼等條件，這在財(cái)務(wù)上難具可持續(xù)性。如何設(shè)計(jì)既符合公眾利益，又能基本滿足社會(huì)資本收益要求，同時(shí)政府能夠承受的可持續(xù)盈利模式，這是目前城軌甚至大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展面臨的核心問(wèn)題。

 

票款收入的固化，意味著要促進(jìn)城軌PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)的“內(nèi)循環(huán)”，提升整個(gè)行業(yè)的可持續(xù)性，就必須要在土地上“找出路”。在筆者看來(lái)，將PPP與土地綜合開發(fā)捆綁，可在城軌PPP項(xiàng)目一開始就研究與沿線土地綜合開發(fā)問(wèn)題，同步研究、同步運(yùn)作、同步開發(fā)，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)收益反哺城軌建設(shè)運(yùn)營(yíng)的良性互動(dòng)，是目前最具可持續(xù)性的城軌項(xiàng)目發(fā)展模式。截至目前，國(guó)內(nèi)只有深圳地鐵6號(hào)線實(shí)現(xiàn)了二者的直接捆綁，更多的城市是采用土地一級(jí)或一二級(jí)聯(lián)合開發(fā)獨(dú)立補(bǔ)償模式。

 

城軌PPP與土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)的制約因素

 

城軌PPP與土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)有一定的復(fù)雜性。目前來(lái)看，城軌PPP與土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)成功的案例并不多，首要的原因在于這類項(xiàng)目的自身復(fù)雜性，集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)多元。此類項(xiàng)目中既有城軌合作業(yè)務(wù)，又有土地合作業(yè)務(wù)。土地開發(fā)中既有一級(jí)開發(fā)業(yè)務(wù)，又有二級(jí)開發(fā)業(yè)務(wù)；二級(jí)開發(fā)中既有住宅地產(chǎn)業(yè)務(wù)，又有商業(yè)地產(chǎn)業(yè)務(wù)。二是收入來(lái)源復(fù)雜。除了票款收入外，項(xiàng)目收入還有土地一級(jí)、二級(jí)開發(fā)、配套商業(yè)、財(cái)政補(bǔ)貼等收入，來(lái)源的復(fù)雜性造成未來(lái)收入時(shí)間和規(guī)模的不確定性高，收入評(píng)估難度大，特別是土地開發(fā)收入難以準(zhǔn)確估算。三是參與主體眾多。一般的城軌PPP項(xiàng)目公司股東就有三類，分別是政府方、土建方、設(shè)備方，建成后還要涉及到與運(yùn)營(yíng)方的合作，加之土地開發(fā)業(yè)務(wù)對(duì)出資方房地產(chǎn)業(yè)務(wù)能力的要求很高，與其他開發(fā)商的協(xié)調(diào)和溝通難度更大。

 

土地取得的自主性與市場(chǎng)機(jī)制難以共存。從供地制度看，如地鐵站點(diǎn)周邊是交通用地，則最多配建30%面積的商業(yè)設(shè)施，站點(diǎn)有面臨容積率限制，小范圍開發(fā)難以產(chǎn)生效益；如為商業(yè)用地或住宅用地，則必須以招拍掛形式出讓，這意味著出資方需要從公開市場(chǎng)上競(jìng)價(jià)拿地，成本無(wú)法控制。為此，一些城市采用附帶條件的招拍掛、有條件的協(xié)議出讓、土地作價(jià)出資等方式供地。不考慮政策合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，在這種供地方式下出資方的自主性受限，地鐵公司或社會(huì)資本感興趣的地塊是否能征收、征收多大面積、土地性質(zhì)變更等諸多問(wèn)題沒(méi)有自主權(quán)或缺乏話語(yǔ)權(quán)，特別是很多地鐵線路在建成區(qū)內(nèi)建設(shè)，造成沿線幾乎沒(méi)有可供出讓的土地。

 

在筆者看來(lái)，綜合開發(fā)收益覆蓋能力存疑。土地一級(jí)開發(fā)的收益相對(duì)固定，而二級(jí)開發(fā)的收益主要包括兩部分，一部分是物業(yè)銷售收入，另一部分是物業(yè)的租賃收入。從PPP項(xiàng)目全周期角度看，物業(yè)經(jīng)營(yíng)收益能力依靠的是城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和要素聚集能力，現(xiàn)金流是長(zhǎng)期持續(xù)且逐步增長(zhǎng)的，難以完全滿足城軌早期建設(shè)和償債資金需求。參與各方所更看重的還是一次性的物業(yè)銷售收入，對(duì)動(dòng)輒25～30年的回收期限存在顧慮。同時(shí)，很多城市在發(fā)展過(guò)程中，由于舊城改造成本過(guò)高等因素，土地利用比較粗放，更強(qiáng)調(diào)空間的向外延展而不是“縱向利用”，物業(yè)可售面積相對(duì)較少。
 

 

亟待建立清晰的土地融合開發(fā)導(dǎo)向機(jī)制

 

基于融合發(fā)展的理念，相關(guān)部委近年來(lái)陸續(xù)出臺(tái)指導(dǎo)性意見，鼓勵(lì)軌道交通站點(diǎn)與周邊土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)。目前看，實(shí)踐效果未達(dá)到預(yù)期，而多數(shù)研究者把原因歸結(jié)為土地制度的掣肘。實(shí)際上，在采用有所變通的供地方式下，當(dāng)前更缺乏的是清晰的土地融合開發(fā)導(dǎo)向機(jī)制。比如，供地制度是否合規(guī)、能否征收理想地塊、是否提供資金支持、能否給出項(xiàng)目示范等。特別是，采用PPP運(yùn)作城軌項(xiàng)目在與土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)時(shí)具有天然的優(yōu)勢(shì)，能夠從一開始投融資時(shí)就與社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)出資和收益的捆綁，這是傳統(tǒng)融資模式下難以企及的。

 

當(dāng)下，很多城市都已認(rèn)識(shí)到要通過(guò)土地來(lái)平衡城軌項(xiàng)目收益，但要求每個(gè)城市或PPP項(xiàng)目都實(shí)現(xiàn)與土地的捆綁開發(fā)顯然并不現(xiàn)實(shí)，于是讓社會(huì)資本通過(guò)分享土地出讓收入成為了簡(jiǎn)單易行的方法。但是，這種方法依賴出讓非沿線土地所產(chǎn)生的一次性收益，回到了“土地財(cái)政”的老路上，形成城軌的“建設(shè)—虧損—賣地（補(bǔ)貼）—再虧損”的循環(huán)，也助長(zhǎng)城市“攤大餅”式擴(kuò)張。

 

城市軌道交通可凝聚長(zhǎng)期且穩(wěn)定的客流，應(yīng)契合其特性，更重視運(yùn)營(yíng)階段的高強(qiáng)度資源開發(fā)，通過(guò)引導(dǎo)乘坐城軌的客流習(xí)慣于在線路和站點(diǎn)所及的范圍內(nèi)停留和消費(fèi)，以此反哺城軌運(yùn)營(yíng)，平衡長(zhǎng)期范圍內(nèi)的運(yùn)營(yíng)虧損。因此，這就要求從以往的更重視城軌的規(guī)劃和建設(shè)，轉(zhuǎn)向規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和開發(fā)并重，從規(guī)劃建設(shè)時(shí)就從融合理念出發(fā)，做好土地預(yù)留、變性、規(guī)劃等工作，實(shí)施高密度、高強(qiáng)度土地開發(fā)，并且通過(guò)運(yùn)營(yíng)和資源開發(fā)的長(zhǎng)效合作機(jī)制來(lái)平衡長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收益。

 

分類推進(jìn)城軌沿線物業(yè)收益，促進(jìn)城軌融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

 

不同功能的城軌線路應(yīng)有不同的物業(yè)收益方式。從功能導(dǎo)向上看，在具備通勤功能的基礎(chǔ)上，城軌線路大致可以分為TOD（交通引導(dǎo)開發(fā)）導(dǎo)向型和分流導(dǎo)向型兩類（同一條線路中，也存在兩種功能相互交叉的情況）。

 

TOD導(dǎo)向型通過(guò)更好地拓展城市和聚集人口，承載更多的城市發(fā)展職能，具有相對(duì)良好的沿線土地儲(chǔ)備和升值條件，也適合以PPP模式吸引社會(huì)資本參與。同時(shí)，還應(yīng)以地鐵為核心推進(jìn)沿線地下空間綜合開發(fā)。

 

分流導(dǎo)向型是指在城市建成區(qū)內(nèi)建設(shè)的以緩解交通擁堵為首要目標(biāo)的城軌。就我國(guó)實(shí)際而言，早先由于城市軌道交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃脫節(jié)，城軌滯后于城市發(fā)展，以至于很多城軌線路都是在城區(qū)內(nèi)建設(shè)。這類項(xiàng)目沿線征地拆遷難度大、成本高，不具備物業(yè)開發(fā)的土地和經(jīng)濟(jì)條件，但同時(shí)對(duì)沿線的房地產(chǎn)已產(chǎn)生了巨大的外溢增值作用，這部分收益被沿線業(yè)主無(wú)償占有，需要考慮探索土地增值稅費(fèi)回收機(jī)制。

 

香港地鐵公司因其廣泛實(shí)現(xiàn)“城軌+土地開發(fā)”模式而整體持續(xù)盈利，成為了行業(yè)翹楚。很多地方都希望效仿港鐵模式，但極少能實(shí)現(xiàn)自身財(cái)務(wù)平衡，而關(guān)鍵原因就在于港鐵的成功有其特殊性，內(nèi)地城市的客流量、票價(jià)、土地制度、建設(shè)強(qiáng)度、物業(yè)租售價(jià)格等多方面條件都與香港相差甚遠(yuǎn)。

 

實(shí)際上，上世紀(jì)90年代前的港鐵公司與內(nèi)地很多城市新成立地鐵公司時(shí)的情況是非常相似的。這些地鐵公司既不具備地鐵運(yùn)營(yíng)能力，也不具備房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，更多的是通過(guò)政府信用支持，作為負(fù)責(zé)地鐵項(xiàng)目投融資、建設(shè)招標(biāo)等前期工作的融資平臺(tái)。對(duì)于它們來(lái)說(shuō)，在傳統(tǒng)融資模式受限的背景下，都需要探索轉(zhuǎn)型生存的路徑。

 

某種程度上，港鐵的自身發(fā)展模式非常值得借鑒。港鐵通過(guò)“政府搭臺(tái)、企業(yè)發(fā)展”的框架，在政府管控和市場(chǎng)化運(yùn)作之間求取最佳結(jié)合點(diǎn)，使公司完成由“融資平臺(tái)—政企合作—市場(chǎng)化運(yùn)作—城鎮(zhèn)化專業(yè)運(yùn)營(yíng)商”的轉(zhuǎn)型。類似的發(fā)展路徑也可以在北京、深圳等一線城市的地鐵公司找到，這些城市的地鐵公司已有能力不完全依賴政府增信，成為市場(chǎng)化融資的主體。（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所）