2014年以來中國PPP迎來了大高潮時代，各地PPP項目遍地開花。特別是2015年到2017上半年期間，PPP項目落地規(guī)模與速度齊飛，明樹數(shù)據(jù)《2017年中國PPP發(fā)展年度報告》顯示，2015年-2017年三年，我國入庫項目個數(shù)與規(guī)模分別占2002-2017年P(guān)PP項目總值的比例為77.6%和90.1%（見表1）。而在這些龐大的數(shù)據(jù)中，以PPP項目打包運(yùn)作的項目在個數(shù)及規(guī)模上占比明顯。所謂PPP項目打包運(yùn)作，是指采用PPP模式將區(qū)域內(nèi)兩個或兩個以上功能相對獨(dú)立的子項目整體打包為一個項目操作的運(yùn)作模式，譬如：行政區(qū)域內(nèi)多個污水項目或者多個基礎(chǔ)設(shè)施項目打包為一個PPP項目操作。以江蘇省為例，截至2018年3月22日，江蘇省已入庫（管理庫）項目共計為229個，項目總金額約為5400億元（數(shù)據(jù)來源：財政部PPP項目綜合信息平臺項目管理庫），根據(jù)筆者統(tǒng)計，2014-2017年江蘇省入庫（管理庫）單體PPP項目和打包PPP項目個數(shù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)如圖1所示（僅代表個人觀點(diǎn)），四年間年江蘇省入庫（管理庫）PPP項目包投資額分別為188億、1571億、1354億及553億元，共計3666億元（見圖2，僅代表個人觀點(diǎn)）。

 

表1：2002年-2017年我國PPP入庫項目統(tǒng)計表

 

數(shù)據(jù)來源：明樹數(shù)據(jù)《2017年中國PPP發(fā)展年度報告》

 

圖1：2014-2017年江蘇省入庫（管理庫）PPP項目個數(shù)統(tǒng)計圖

 

數(shù)據(jù)來源：個人根據(jù)財政部PPP項目綜合信息平臺項目管理庫資料統(tǒng)計，統(tǒng)計截至2018年3月22日

 

圖2：2014-2017年江蘇省入庫（管理庫）PPP項目包投資額統(tǒng)計圖

 

數(shù)據(jù)來源：個人根據(jù)財政部PPP項目綜合信息平臺項目管理庫資料統(tǒng)計，統(tǒng)計截至2018年3月22日

 

一、PPP項目打包運(yùn)作受地方政府青睞的原因主要包括以下幾點(diǎn)：

 

1、采用項目打包操作能有效節(jié)省時間，減少操作成本，提高區(qū)域內(nèi)PPP項目落地效率，加快項目建設(shè)進(jìn)度。PPP項目操作流程復(fù)雜，項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交環(huán)節(jié)均有嚴(yán)格的規(guī)范要求，一般而言，項目落地之前的識別、準(zhǔn)備、采購環(huán)節(jié)一般要花費(fèi)6-12個月時間，耗時較長，若包內(nèi)每個子項目分別完成一次操作流程將花費(fèi)更多的時間和精力，與之相比，采用項目打包操作則只需要完成一次操作流程，能有效節(jié)省時間，減少咨詢與采購費(fèi)用，降低操作成本，提高區(qū)域內(nèi)PPP項目落地效率，加快項目建設(shè)進(jìn)度。

 

2、采用項目打包操作能形成規(guī)模效應(yīng)，降低投資成本和運(yùn)營維護(hù)成本。一方面，若單個子項目進(jìn)行PPP操作，由于投資較小，難以對社會資本產(chǎn)生足夠的吸引力，社會資本參與意愿不高，采用項目打包操作，能吸引更多優(yōu)秀的社會資本參與，充分發(fā)揮社會資本的能動性。另一方面，由一個社會資本整體完成項目包的投資建設(shè)運(yùn)營，能產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，避免多頭、分散投資建設(shè)運(yùn)營帶來的銜接不暢、運(yùn)營脫節(jié)等問題，降低投資成本，提高運(yùn)營效率和效益，同時一個主體運(yùn)營也便于政府方后期的監(jiān)督管理。

 

3、采用項目打包操作能引導(dǎo)市場自發(fā)組成優(yōu)勢組合，為項目落地后高效運(yùn)營創(chuàng)造條件。由于PPP項目包內(nèi)容較多，類型復(fù)雜，為滿足項目在資金、技術(shù)、運(yùn)營層面的需求，可能需要社會資本在充分發(fā)揮自身優(yōu)勢的同時，積極尋找優(yōu)勢互補(bǔ)的合作伙伴，形成“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，通過組成聯(lián)合體的方式參與競爭，從而為項目落地后高效運(yùn)營創(chuàng)造資金、技術(shù)、運(yùn)營等條件。

 

二、PPP項目包在實(shí)施操作中面臨著諸多難點(diǎn)：

 

2017年以來由于合規(guī)性審查及財承空間限制（前三年入庫項目已擠占相當(dāng)一部分財承空間）影響，入庫項目個數(shù)及規(guī)模呈雙降趨勢，但地方政府有采用PPP項目打包操作的動力和需求，PPP項目包的個數(shù)和規(guī)模在各省市入庫項目中仍占據(jù)著重要地位。由于PPP項目包有著區(qū)別于單體項目的特點(diǎn)與特性，在實(shí)施操作中面臨著諸多難點(diǎn)：

 

1、子項目較多，統(tǒng)一立項難。

 

2016年以來，國家發(fā)改委和財政部均對PPP項目立項做出了明確要求，國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》的通知發(fā)改投資[2016]2231號第十條：“政府投資項目的可行性研究報告應(yīng)由具有相應(yīng)項目審批職能的投資主管部門等審批?？尚行匝芯繄蟾鎸徟?，實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告有關(guān)要求，完善并確定PPP項目實(shí)施方案……實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制的企業(yè)投資項目，應(yīng)根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》及相關(guān)規(guī)定，由相應(yīng)的核準(zhǔn)或備案機(jī)關(guān)履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)。項目核準(zhǔn)或備案后，實(shí)施機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項目實(shí)施方案。”，《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）第二條第二項：“存在下列情形之一的項目，不得入庫：……（二）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)的”。

 

由于PPP項目包涉及子項目較多，內(nèi)容豐富，類型復(fù)雜，為加快項目推進(jìn)，一般會針對整個PPP項目包做一份可行性研究報告或項目申請報告，稱為“大可研”、“大立項”，在PPP項目推進(jìn)過程中再完成具體子項目的可研、初設(shè)工作。而“大可研”、“大立項”文件內(nèi)容一般較粗，可能導(dǎo)致PPP項目實(shí)施方案中相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)不夠精細(xì)，給潛在社會資本投標(biāo)競爭中測算預(yù)判造成難度。

 

2、項目邊界復(fù)雜，績效考核難。

 

就單體PPP項目而言，項目建設(shè)運(yùn)營內(nèi)容明確、產(chǎn)出清晰，項目用地方式單一，經(jīng)營范圍、合作內(nèi)容簡單了然。但隨著PPP項目包越打越大，越捆越多，涉及類型越來越復(fù)雜，項目邊界也越來越復(fù)雜，以某個城鎮(zhèn)化建設(shè)項目為例，項目既含學(xué)校、醫(yī)院等房建項目，又含道路、綠化等市政項目，項目運(yùn)營、維護(hù)內(nèi)容除了日常維護(hù)養(yǎng)護(hù)，還有部分配套經(jīng)營性內(nèi)容，項目用地需求較大，獲取方式既涉及劃撥，又涉及出讓，由于整體建設(shè)期較長，還存在分批次考核、移交的問題。同時，績效考核也是該類項目的一大難點(diǎn)，由于每個子項目都具有自身特點(diǎn)，行業(yè)規(guī)范與要求亦不同，因而每一類項目績效考核內(nèi)容應(yīng)不同，考核指標(biāo)、考核流程、考核主體應(yīng)充分考慮項目本身的特點(diǎn)，考核辦法既要尊重各子項目的特性，同時也要從整體著眼考慮運(yùn)營效果和效用。但受制于精力、專業(yè)水平及現(xiàn)實(shí)條件等主客觀因素，現(xiàn)有實(shí)施機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)并不能在短時間內(nèi)完全匹配前述要求。

 

3、財承壓力較大，入庫難。

 

根據(jù)財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）的要求，“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案。同時對外公布”，雖然在該份文件中為10%的預(yù)算支出上限預(yù)留了空間，但結(jié)合財辦金〔2017〕92號文關(guān)于集中清理已入庫項目的規(guī)定，實(shí)際上10%的比例已完全鎖死。由于PPP項目包一般以政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助（缺口補(bǔ)助占比超過50%）為主，項目投資較大且政府承擔(dān)年度付費(fèi)責(zé)任較大，該類項目對地方財政產(chǎn)生了較大壓力，2017年下半年以來，在“遏制隱性債務(wù)風(fēng)險、審慎開展政府付費(fèi)類項目”原則指導(dǎo)下，各省市對該類項目從嚴(yán)把關(guān)，大大增加了入庫難度。

 

4、項目不確定性風(fēng)險增加，項目供地、融資等風(fēng)險把控難。

 

PPP打包項目子項目較多，項目的特殊性和復(fù)雜性使得項目不確定性風(fēng)險增加，部分子項目可能無法獲取或及時獲取土地指標(biāo)，出現(xiàn)項目供地風(fēng)險，導(dǎo)致項目建設(shè)期延長或者項目調(diào)出。2017年年末以來，PPP項目融資成本增加，態(tài)勢收緊，在“控制地方債務(wù)、防范金融風(fēng)險”的大背景下，“融資難”已成事實(shí)，PPP項目包一般投資額較大，相比于單體項目，項目公司具有更高的融資需求和融資壓力，而PPP打包項目情況相對復(fù)雜，項目存在更多不確定性風(fēng)險，對于金融機(jī)構(gòu)來說該類風(fēng)險把控難，因此項目同樣面臨著融資風(fēng)險。如何化解應(yīng)對這些風(fēng)險是PPP項目打包運(yùn)作的一個難點(diǎn)。

 

5、對社會資本要求更高，社會資本選擇難。

 

PPP項目包內(nèi)容較多，類型復(fù)雜且投資較大，對于項目在資金、建設(shè)、技術(shù)、運(yùn)營方面都有更高的要求，選擇合適的社會資本是PPP項目包模式成功的基礎(chǔ)。對于類型復(fù)雜的PPP項目包，一方面同時具有多方面資質(zhì)條件、業(yè)績經(jīng)驗的單一主體相對較少，另一方面，若社會資本之間選擇自由組合，這種博弈的合作性和非合作性導(dǎo)致不一定能形成最優(yōu)搭配，因此面臨如何選擇更優(yōu)社會資本的難題。

 

6、實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施壓力大，后期監(jiān)管難。

 

關(guān)于實(shí)施機(jī)構(gòu)主體資格，《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）規(guī)定：“按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項目的前期評估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作”，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)改委六部委第25號令）規(guī)定，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍”。

 

一般在實(shí)際操作過程中，政府授權(quán)項目實(shí)施機(jī)構(gòu)為行業(yè)管理部門的案例較多，若PPP項目包所涉子項目均為同一行業(yè)主管部門監(jiān)管，譬如兩個物理相連的市政道路項目組成PPP項目包，由于管理部門的一致性，后期管理相對有利，若PPP項目包所涉子項目行業(yè)主管部門為兩個或多個，將對選定的實(shí)施機(jī)構(gòu)形成巨大的挑戰(zhàn)。實(shí)施機(jī)構(gòu)既要深度參與項目實(shí)施方案和合同的編制和討論，又要依據(jù)PPP政策要求和合同約定，進(jìn)行履約管理，也要基于行政職能進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，同時還要協(xié)調(diào)其他行業(yè)主管部門完善管理工作，這類項目將極大的增加實(shí)施機(jī)構(gòu)的溝通和決策成本，突破了實(shí)施機(jī)構(gòu)原有的職能范圍和專業(yè)限制，易導(dǎo)致實(shí)施機(jī)構(gòu)后期監(jiān)管難的困境。

 

三、應(yīng)對難點(diǎn)的幾點(diǎn)思路

 

針對上述難點(diǎn)，筆者提出以下幾點(diǎn)思路供探討：

 

1、理性選擇打包項目。

 

選擇采用項目打包模式操作還是單一項目分別操作不應(yīng)是盲目的、輕率的，而應(yīng)充分考慮子項目之間的關(guān)聯(lián)性以及是否有利于提高公共服務(wù)供給效率，關(guān)聯(lián)性分析是指子項目之間是否存在連接，服務(wù)供給主體是否一致，項目采用一個主體運(yùn)營是否具有較強(qiáng)的可實(shí)現(xiàn)性，公共服務(wù)供給效率分析是指采用項目打包模式操作是否能有效提升管理效率，減少投資、運(yùn)營成本，為社會提供更好的公共服務(wù)。筆者建議，一是要做好項目的可行性研究論證等前期工作，就采用項目打包模式操作的經(jīng)濟(jì)和社會影響進(jìn)行充分論證，盡可能細(xì)化經(jīng)濟(jì)、技術(shù)指標(biāo)。二是建議項目包內(nèi)子項目類型差異較小，項目之間關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，減少在運(yùn)營、管理、考核等方面的障礙。

 

2、把握項目操作節(jié)奏，扎實(shí)開展每項工作。

 

由于項目包自身的特殊性，想在較短的時間內(nèi)迅速落地并不是明智之舉，一味追趕項目進(jìn)度可能導(dǎo)致項目方案在全面性和細(xì)致性上存在缺憾，對于項目操作的指導(dǎo)性不強(qiáng)。另外，急于求成可能使得政府方對項目產(chǎn)出需求、選擇怎樣的社會資本缺乏謹(jǐn)慎考量，最終影響項目操作質(zhì)量和效果。因此，要把握項目操作節(jié)奏，制定工作計劃表時在項目操作各個階段預(yù)留充足的時間，扎實(shí)開展每項工作。

 

3、嚴(yán)格開展財政承受能力論證，量力而行。

 

在項目識別過程中應(yīng)嚴(yán)格開展財政承受能力論證，首先要綜合考慮地方財政公共預(yù)算支出情況，通過分析近五年的一般公共預(yù)算支出額，參考當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展綜合指標(biāo)，選取合理值作為未來一般公共預(yù)算支出額的增長率。增長率取值過低，對未來地方財政公共預(yù)算支出預(yù)估不足，會影響當(dāng)?shù)豍PP項目的發(fā)展規(guī)模，而增長率取值過高，對未來地方財政公共預(yù)算支出盲目樂觀，則可能產(chǎn)生“虛值”，影響財政承受能力論證效果；其次，應(yīng)在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，合理安排利用政府性基金預(yù)算，從而更為合理的測算政府一般公共預(yù)算支出責(zé)任；最后，在開展財政承受能力論證后若發(fā)現(xiàn)政府一般公共預(yù)算支出責(zé)任較大，可能達(dá)到或者接近警戒線時，應(yīng)當(dāng)通過政府決策，根據(jù)項目推進(jìn)必要性和緊迫性選擇舍棄部分子項目，量力而行，在不突破極限的前提下，促進(jìn)PPP健康發(fā)展。

 

4、厘清項目邊界，細(xì)化、完善績效考核指標(biāo)。

 

雖然PPP項目包建設(shè)、運(yùn)營內(nèi)容多，需求復(fù)雜，但扎實(shí)做好前期工作，有助于厘清項目邊界。對于咨詢公司來說，第一，要認(rèn)真做好調(diào)研工作，通過調(diào)研掌握項目基本信息，了解政府訴求，確保項目方案的撰寫基礎(chǔ)扎實(shí)、內(nèi)容豐富翔實(shí)、數(shù)據(jù)真實(shí)；第二，具體項目具體分析，在核心邊界條件設(shè)計中要充分考慮PPP項目包的特點(diǎn)和特性，譬如，對于整體建設(shè)期較長的項目，要考慮分別進(jìn)入運(yùn)營期，分別考核、移交的問題；第三，要和實(shí)施機(jī)構(gòu)充分溝通，對于用地方式、資產(chǎn)權(quán)屬、政府付費(fèi)、績效考核、移交等核心邊界條件設(shè)計的合規(guī)性、可行性達(dá)成一致。對于實(shí)施機(jī)構(gòu)來說，一方面要明確項目合作內(nèi)容，積極開展項目立項工作，為項目方案提供支撐，另一方面要協(xié)助中介機(jī)構(gòu)調(diào)研，主動與中介機(jī)構(gòu)溝通項目需求。

 

績效考核是PPP項目的一個難點(diǎn)，對于PPP項目包而言，更是難上加難，尤其是運(yùn)營期績效考核，指標(biāo)設(shè)置難度更大。一般除了參考項目包內(nèi)各子項目相關(guān)的國家、地方、行業(yè)的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、同類項目運(yùn)營期績效考核指標(biāo)，還可在市場測試環(huán)節(jié)了解潛在社會資本對相關(guān)指標(biāo)的合理化建議，另外，也可通過聘請外部專家的方式協(xié)助完善、細(xì)化考核指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)置既要關(guān)注考核指標(biāo)的科學(xué)性和完整性，也要關(guān)注其特殊性和差異性；考核流程應(yīng)注重常規(guī)考核和臨時考核相結(jié)合，結(jié)合項目合作內(nèi)容合理選擇考核頻次；考核主體應(yīng)從多方位著眼，除了監(jiān)管單位考核，也應(yīng)鼓勵社會公眾參與到考核中來。

 

5、積極應(yīng)對項目風(fēng)險，增強(qiáng)項目可融資性。

 

積極應(yīng)對項目風(fēng)險，設(shè)置合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，完善風(fēng)險分擔(dān)流程與責(zé)任，提高風(fēng)險預(yù)判能力。項目用地是項目滿足開工建設(shè)條件的必要前提，針對項目供地問題，要結(jié)合不同子項目情況探索多樣可行的供地方式，明確供地方式與供地責(zé)任，在供地延遲或無法實(shí)現(xiàn)時應(yīng)約定相應(yīng)的處理及補(bǔ)償方案。項目成功融資是確保PPP項目有效執(zhí)行的“食糧”，為增強(qiáng)項目可融資性，一是政府要誠信履約，勇于承擔(dān)項目中的風(fēng)險與責(zé)任，確保PPP項目操作流程規(guī)范，順利入庫；二是社會資本要制定科學(xué)、合理的融資方案，提供適當(dāng)?shù)脑鲂攀侄?；三是要開拓豐融資渠道，豐富融資工具，譬如引入PPP基金等；四是制定合理的退出機(jī)制，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)參與積極性，鼓勵金融機(jī)構(gòu)對PPP項目進(jìn)行前期跟蹤，充分了解項目信息，以利于增加對該類項目的信心。

 

6、進(jìn)行市場測試，合理設(shè)置資格條件。

 

市場測試是在啟動PPP采購程序前，政府用以檢驗項目方案能否吸引市場參與主體如潛在投資人、融資機(jī)構(gòu)的意愿，并借此獲得各類市場參與主體的反饋，對PPP方案進(jìn)行調(diào)整完善的一種工具。PPP項目包一般大而復(fù)雜，市場測試對于該類項目落地大有裨益，通過市場測試環(huán)節(jié)能了解市場參與主體的參與意愿，有助于潛在社會資本了解項目信息，做出合理決策。對于需求復(fù)雜的項目，有利于社會資本留出更多的時間和精力組成優(yōu)勢互補(bǔ)的聯(lián)合體，而且通過市場反饋意見能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化項目實(shí)施方案的目標(biāo)。

 

對于該類項目，考慮到財務(wù)投資人、合作運(yùn)營企業(yè)參與的因素，資格條件設(shè)置應(yīng)考慮允許聯(lián)合體投標(biāo)。雖然政府采購法及實(shí)施條例沒有對聯(lián)合體成員個數(shù)作上限要求，但基于項目需求、管理效率和操作可實(shí)現(xiàn)性考慮，建議聯(lián)合體成員個數(shù)不宜過多。對于運(yùn)營內(nèi)容復(fù)雜的項目，應(yīng)考慮設(shè)置相關(guān)運(yùn)營業(yè)績經(jīng)驗要求。

 

7、謹(jǐn)慎選擇實(shí)施機(jī)構(gòu)，重視實(shí)施機(jī)構(gòu)培訓(xùn)。

 

實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項目中具有舉足輕重的影響，尤其對于相對復(fù)雜的PPP項目包而言，實(shí)施機(jī)構(gòu)的重要性自不待言。各級政府在選擇實(shí)施機(jī)構(gòu)時應(yīng)遵循謹(jǐn)慎選擇的原則，選擇最有利于項目實(shí)施的機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)此任，通過PPP領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)其他行業(yè)部門積極協(xié)助項目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展工作，同時實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重視PPP培訓(xùn)，主要負(fù)責(zé)人員和經(jīng)辦人員要理解PPP內(nèi)涵及流程，以便對項目方案及合同進(jìn)行充分掌握和把關(guān)。（來源：PPP導(dǎo)向標(biāo)  上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司          作者：南京辦法務(wù)顧問 蘇蕾）